积极推进城市民族工作的“三化”改革——大连市少数民族流动人口服务与管理研究

　　在刚刚召开的全国城市民族工作会议中，中共中央政治局常委、全国政协主席俞正声作出批示：以做好少数民族流动人口服务管理为重点，以推动建立相互嵌入的社会结构和社区环境为抓手，推进城市民族工作制度化、规范化、精细化。这为少数民族流动人口的服务与管理提出了更高的要求。

　　大连市属于少数民族散居地区。根据最新统计，大连市常住人口有694万，常住少数民族人口43.9万，占总人口的6.5%，城市民族工作在民族工作与城市工作中占有较大的比重。2013年大连市常住人口城镇化率为68.5%。大连市城市化正处于由加速发展阶段迈向成熟稳定阶段，推动常住人口的市民化进程、提升城市公共服务的均等化水平已经成为城市化发展的重要目标与任务。大连市城市民族工作成功的经验在于，在城市社会治理总体格局中谋篇布局，把城市民族工作嵌入到城市社会治理的总体格局中，通过积极推动城市民族工作的制度化、规范化、精细化的“三化”改革，从而提升大连市城市民族工作的治理水平。

　　一、少数民族流动人口的基本情况

　　根据公安部门的人口基础信息，2015年大连市少数民族流动人口有9万人左右。从流动人口的民族分布来看，满族、蒙古族较多，人口超过万人，人口在千人以上的有朝鲜族、回族、锡伯族、维吾尔族，达斡尔族有几百人，其他民族的人口数量很少。

　　从少数民族流动人口的来源地来看，主要来自东北地区，有满族、蒙古族、朝鲜族，来自西北地区的有回族、撒拉族、维吾尔族等，来自河南、河北的回族也不少，维吾尔族在社会中自由流动的人数并不多，集中分布在学校，还有来自西南地区的黎族、彝族等少数民族。

　　不论从地域上，还是从职业上，大连市少数民族流动人口从总体上也遵循一般人口流动规律。同时，大连市的少数民族流动人口与全国流动人口相比还有一定差异性。

　　1.近几年，随着大连全域城市化加速推进，少数民族流动人口总趋势呈逐年递升的态势。少数民族流动人口来源上，由集中于东三省开始扩散到西北、西南地区，这是一个新的变化趋势。

　　2.流动形式以务工经商为主。大连市少数民族流动人口以经济活动为主，以个体经营为主要形式，多集中于商业、餐饮业等二、三产业部门，小商小贩也占相当比例。一些民族的流动人口从业方式基于亲缘、族缘、地缘，具有很强的同质性。

　　3.流动趋势以劳动谋生为主，务工经商型人口流动占较大比例。少数民族流动人口流动动机通常是赚钱，预期收入一旦达到，大多数人员仍然会选择返回家乡。 

　　4.少数民族流动人口的收入水平偏低。根据部分个案访谈，80%以上的受访者月收入为3000元以下，整体收入水平位于中等以下。

　　5.文化教育水平普遍不高。少数民族流动人口总体的文化素质水平不高。少数民族流动人口80%是小学、初中学历。

　　6.“大分散、小聚居”的居住特点。流入城市的少数民族人员，由于民族的文化特点、生活习俗以及人们之间的血缘、亲缘、地缘、业缘等原因，使大连市少数民族流动人口分散于各行各业和各个区，但又都有自己相对集中的居住区域。

　　二、大连市少数民族流动人口服务与管理的经验

　　大连市在做好新形势下城市民族工作一般要求的同时，从提升城市社会整体治理水平入手，把少数民族流动人口服务与管理纳入到城市社会治理与城市民族工作的总体格局中。

　　（一）做好城市民族工作的顶层设计，形成多部门、多元力量共同参与少数民族流动人口服务与管理的制度化工作机制

　　1.认真贯彻党的民族政策与中央民族工作会议精神，制定配套性政策文件，创新少数民族流动人口服务与管理的举措。2010年，大连市民委配套出台了《关于在全市深入开展民族团结进步创建活动的实施意见》和《关于加强新形势下全市社区民族工作的实施意见》，在全市形成一个比较健全的民族工作网络。大连市民委还加强与少数民族流动人口输出地政府建立信息通报、协调联络机制，大大推动了全市的少数民族流动人口的服务管理工作。2015年2月，大连市委、市政府召开全市民族工作会议暨第七次民族团结进步表彰大会，学习贯彻中央民族工作会议精神，加强和改进新形势下民族工作部署。会后出台了《中共大连市委、大连市人民政府关于加强和改进新形势下民族工作的实施意见》，其中特别提出“在少数民族流动人口较多的社区和主要交通枢纽建立少数民族服务管理工作站”等措施。

　　2.构建城市民族工作体制与机制，形成部门间畅通的联络与协调机制。在市委统一领导下，由民族工作部门牵头、各部门通力合作的民族工作格局已经形成。各级党委、政府定期研究部署民族工作，分管领导深入一线检查指导工作，完善的民委委员制为城市民族工作开展提供了体制保障。2011年6月，针对每年到大连市务工、经商、求学和居住的少数民族流动人口逐年增多的现象，大连市民委联合市教育局、公安局、民政局、司法局、人力社会保障局、住房城乡建设委员会、卫生局、工商局等十部门出台《关于加强少数民族流动人员服务工作的意见》，为少数民族流动人口在就业、子女入学、医疗救治、法律服务等方面提供帮助。

　　（二）把少数民族流动人口服务与管理纳入城市社会治理的总体格局，推动城市民族工作精细化、制度化、规范化

　　1.以西岗区365工作体系为重要载体，开展城市网格化管理，推动少数民族流动人口服务与管理的精细化

　　2012年3月，大连市西岗区委、区政府按照“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”的要求和中央、省、市关于深化平安建设的工作部署，立足区情，建立了以“做群众需要的事，做事让群众满意”为工作理念，以365天24小时全天候、全方位、全覆盖服务管理社会为落脚点，以受理、分拨、协调、督察为主要功能的综合性社会治理服务体系—365工作体系。

　　西岗区365工作体系是一个综合性的城市社会治理服务体系，极大地提升了解决社会问题、处理社会矛盾、应对社会风险的能力，同时也推动了少数民族流动人口服务与管理的精细化：

　　（1）民族宗教事务基础信息的录入。365工作体系建立在一个网络信息平台基础上，通过对信息进行空间化处理，在电子地图上直观地展示“人、地、物、情、组织、事”等各类基础信息和城市部件，具有自动统计、分类查询、实时监控等功能。该信息系统已经实现了对西岗区的人口统计、重点服务人群、重点管理人群、重点场所的基础信息的录入。在民族宗教基础信息方面，完成少数民族流动人口、宗教场所等相关信息录入。通过该系统，根据赋予的权限，市、区、街道和社区能够随时查询城区少数民族人口基本情况，详细了解每个少数民族人口的个人信息，及时掌握民族宗教方面的动态信息.

　　（2）畅通少数民族利益表达与诉求的渠道。365工作体系拓宽多维诉求受理方式，畅通民意表达渠道。现在诉求渠道拓展为九条，分别为热线电话、网络系统、代表委员工作室、民生窗口、网格系统、365市民大楼、街道365市民中心、社区365工作站、居民议事会。在少数民族群众利益表达与诉求受理上，实现了线上与线下的联通，区—街道—社区三级的纵向贯通，政府主导与社会力量参与的有机结合。

　　（3）主动发现解决社会问题，实现民族宗教事务的源头治理。源头治理是社会治理有效性的基础和前提，是一种有效的社会治理方式。365工作体系通过配备专业网格员队伍、定期巡视，第一时间发现问题，通过专用手机“随手拍”及时上报事件，与社区民警开展入户调查民情，民族工作方式由被动工作向主动工作转变。

　　2.以365外来人员综合服务中心为依托，建设少数民族流动人口服务流动站，推动少数民族流动人口服务与管理的制度化、规范化

　　为了更好地把外来务工人群纳入城市社会治理网络，大连市政府成立了专业性的外来人员综合服务中心。365外来人员综合服务中心，是全国第一家以外来人员基本公共服务最大化、市民待遇最优化、政策传送最便捷化为目标建立的专业化、一体化社会服务平台。

　　365外来人员综合服务中心下设少数民族流动人口服务窗口，由专门的社会工作者队伍负责，为少数民族流动人口满足基本生活需求、丰富精神文化需求、积极融入城市提供专业化、一体化社会服务。中心整合多方资源，向外来人员提供 “十大”服务，具体包括综合信息服务、就业服务、技能培训服务、居住服务、基本民生服务、政治生活服务、法律服务、社会融入服务、精神文化服务和未成年人服务。中心自2014年9月成立至2015年12月，线上平台共服务外来人员45万余人次，中心接待量达7万余人次。

　　三、做好少数民族流动人口服务与管理的思考与建议

　　（一）搭建城市民族宗教事务治理工作平台，逐步实现城市民族工作精细化管理

　　大连市已经在西岗区初步实现了民族宗教事务治理的网格化管理，开展了民族宗教基础信息的录入工作，实现了对重点人群与重要场所的服务、管理与监控，并取得一定成效。未来在西岗区365工作体系的智慧化平台上，可以搭建一个覆盖全市的城市民族宗教事务治理工作平台，逐步推进城市民族工作的精细化。

　　（1）细化对民族宗教基础信息的分类。现在对重点服务人群、重点管理人群、重点场所的基础信息的录入，无法完全涵盖城市民族宗教事务的全部内容，也无法实现对引发城市民族关系纠纷与冲突地点与事件的监控。建议把少数民族流动人口统计信息、少数民族流动人口的聚居地点、租赁场所、清真“三食”网点等录入城市民族宗教事务治理工作平台。

　　（2）完善民族宗教基础信息更新与事件上报的联动机制。在已经实现网格化信息管理的西岗区，可以建立由网格管理员、社区专职干部、社区志愿者等组成的基层民族工作队伍，对涉及民族宗教的城市事件与部件定期巡视，实时更新城市民族宗教事务治理平台的信息数据，及时上报民族事务治理中的难点问题。在片区包干网格化管理的市区（如中山区），可以把社区专职干部的网格工作日志与工作台账信息及时、准确地输入到民族宗教事务治理工作平台中，建立民族宗教基础数据的上报制度。在流动人口较少、尚未实行网格化管理的地区，可以推广片区包干网格化管理的经验，建立少数民族流动人口的工作日志、民情互连日记与工作台账制度，进一步提升城市民族工作的制度化与规范化水平。

　　（二）发挥365外来务工人员服务中心的辐射效应，根据少数民族流动人口的情况，建立少数民族流动人口社区服务窗口

　　西岗区建立365外来务工人员服务中心的模式，符合主城区外来务工人员往来密集、居住集中的情况，所在地区位于城市的繁华地带，有较为成熟的城市社区配套支持。在建立少数民族服务管理工作站过程中，要综合考虑流动人口以及少数民族流动人口的情况、所在地区的区位、社区发展的成熟度等因素。在少数民族流动人口分布较多的社区，可以充分发挥西岗区365外来务工人员服务中心的辐射效应。在社区工作站或者社区中心设立365外来务工人员服务的工作窗口，由社区民族工作专职干部负责。该工作窗口主要负责少数民族流动人口与西岗区365外来务工人员服务中心的对接工作。少数民族流动人口面临的一些属地化的管理与服务，比如居住证办理，需要在居住地办理，而一些普惠型服务比如职业技能培训、就业信息提供、法律援助、心理咨询与辅导、日常生活服务等等，可以由365外来务工人员服务中心承接。这既可以在较短时间内推进少数民族流动人口服务站建设，也可以充分发挥365外来务工人员服务中心的专业化优势。在少数民族流动人口较少的社区，要充分发挥社区的服务功能，在对少数民族流动人口提供服务中实现管理。

　 （三）推动城市社会治理体制创新，逐步推进少数民族流动人口合法权益保障走向社会融入与社会嵌入

　　在少数民族流动人口合法权益保障上，大连市做了大量而又细致的工作，满足了少数民族流动人口对于生存权、就业权、法律援助、贫困救济、宗教信仰自由、民族风俗尊重等方面的保障。但是，受城乡二元体制的影响，少数民族流动人口在获得与户籍人口平等、公平的市民权利，享受无差别的公共服务方面还存在差别，这导致了少数民族流动人口在深层次文化融入、制度融入中的障碍，导致少数民族流动人口难以嵌入城市社会。少数民族合法权益保障还需要结合城市社会治理体制综合改革，围绕大连市有序推进居住人口市民化的目标，以居住证为载体，逐步开放公共服务的事项与内容。

　   基金项目：国家社科基金项目“城镇化进程中的社会治理与少数民族合法权益保障研究”(14CZM030)、辽宁省教育厅一般项目“辽宁省少数民族流动人口合法权益保障与社会治理研究”(W2014348)、中央高校自主基金项目“辽宁省边疆少数民族流动人口合法权益保障与民族事务治理研究”（20150433）。

本文选自《中国民族报》2016年7月8日 第07版