从岑巩县的实践看农村低保和扶贫开发两项制度如何衔接

　　农村低保和扶贫开发实现两项制度有效衔接，是完善农村社会保障制度、改善民生的一项重大举措，是新阶段扶贫工作一项重要的基础建设。近年来，我国对两项制度衔接进行试点探索，在建立和完善农村低保制度的同时，坚持开发式扶贫方针，发挥两项制度的整体效益，为实现2020年基本消除绝对贫困现象奠定基础。

　　作为民族地区的贵州省岑巩县，幅员面积1486.5平方公里，辖9镇2乡1个省级经济技术开发区，总人口23万人，今年被民政部列为两项制度衔接的创新示范县之一，也是黔东南州唯一的创新实践示范县。一年多以来，岑巩县通过不断探索与实践，积累了不少经验，也取得了一定的成绩。为了指导民族地区两项制度工作的推广，笔者就岑巩县农村低保和扶贫开发两项制度衔接进行简要探析。

　　一、取得成效

　　（一）农村低保与扶贫开发两项制度有效衔接形成合力。

　　在贵州省岑巩县今年开展的工作中，做到与扶贫部门资源整合，共同核查、数据共享、有效衔接。县扶贫部门全程参与城乡低保提标审核全过程，指导乡镇做好提标和衔接工作，在全县11个乡镇、129个村共同确定“两无”人员8413人，由民政实施兜底扶贫，提高补助水平，实现了两项的有效衔接，数据的共享，进一步推进了对象识别精准、救助精准、扶贫精准的工作要求。

　　（二）医疗、临时救助对象县乡两级核查、回访制度获推广

　　为进一步精准救助对象，实现应救则救，县民政局与乡镇社会事务办针对申请医疗救助的低收入家庭医疗费用自付在5000元以上的、临时救助3000元以上的困难家庭，实行县乡两级民政部门户户见面入户调查，提高救助对象的准确性。医疗、临时救助资金审批发放后，针对救助金额2000元以上的对象，采取部分对象实地入户调查和电话调查相结合的方式进行户户回访，保障资金足额发放到户，确保民生资金安全有效运转，这一创新做法在全州得到推广。

　　（三）救助申请家庭经济状况核对平台取得新成效

　　通过各部门支持配合，完善了全县救助申请家庭经济状况核对平台，实现公积金、工商、地税、人口死亡、人社、车管、国税、房产、婚姻等9家部门数据共享。目前，在全州16个县（市）中，岑巩县救助申请家庭经济状况核对平台实现数据共享是最多的，工作推进落实效果走在全州前列。

　　二、主要做法

　　（一）制定实施方案，明确奖惩机制。

　　围绕全县2018年率先实现脱贫这一工作目标，制订了《岑巩县关于开展社会保障兜底推进精准扶贫的实施方案》。同时，民政部门作为社会兜底保障牵头部门，结合实际制订了《岑巩县民政局社会保障兜底一批推进精准扶贫工作实施方案》，明确了到2018年“两无”贫困人口（无业可扶和无力脱贫人口）全部脱贫的工作要求，对今后三年社会兜底推进精准扶贫作了安排部署，制定了工作目标任务，落实了相关部门责任分解。同时，成立了以县人民政府分管副县长为组长、各职能部门主要负责人和各乡镇长为成员的社会保障兜底推进精准扶贫的工作领导小组，将社会保障兜底精准扶贫工作纳入乡镇年度经济社会综合目标考核的重要内容。

　　（二）衔接两项制度，保障兜底脱贫。

　　认真贯彻落实全省提出的“农村低保标准与扶贫标准‘两线合一’、农村低保‘减量提标’”的重大战略部署。2016年全县农村低保标准为3060元/年，2015年12月启动城乡低保提标核查工作，围绕“社会保障兜底推进精准扶贫”的工作要求，今年农村低保年保障标准从2015年的2580元/年/人提高至3060元/年/人，4月中旬全县城乡低保提标核查工作全面完成，并按提标后新的标准将资金已经发放到低保户手中。截止7月，提标后全县农村低保11745户22404人，共发放金额2845.97万元，保障人口约占全县农业人口10%，保障人口比上一年递减3%，补助水平提高18%，达到年人均补助1980元，其中农村低保长期保障户的年保障水平达到4131元以上。

　　（三）建立保障机制，强化社会救助。

　　1.建立健全以发现、认定、快速响应、社会力量参与和监督检查等为主要内容的急难救助长效机制、疾病应急救助和流浪乞讨人员救助等相关制度，在各项制度的保障下，村（居）将一周排查情况报乡镇政府社会事务办，乡镇社会事务办将半月排查情况报县民政局，县民政局按月报告州民政局，村、乡镇、县、州四级逐级报告各项“救急难”排查及救助情况，有效保障了遭遇急难致使生活陷入困境、生存面临危机的家庭或个人的基本生活和基本医疗权益。

　　2.按照《社会救助暂行办法》，全面开展“救急难”、“一门受理、协同办理”工作，建立和完善了11个乡镇和新兴管委社会救助服务大厅，确保困难群众“求助有门、受助及时”，明确专人负责，落实首问责任制。完善窗口服务标准、内容及工作流程，规范建立救助申请、办理、督办、反馈台帐，形成民政牵头，扶贫、教育、卫计等部门协作的社会救助大格局。

　　3.加强医疗救助与医保、新农合、医疗机构的协调配合，建立纵向联通县、乡两级民政机构，横向联通各相关部门的医疗救助“一站式”即时结算服务平台，切实解决困难群众看病难问题，所有低保户在县内定点医院实现“一站式”即时结算，确保低保户医疗救助的及时性。目前，全县医疗救助住院患者共498人，救助金额225.72万元。

　　4.完善全县救助申请家庭经济状况核对平台建设，实现公积金、工商、地税等9家部门数据共享，通过经济状况核对平台出具核对报告120份，开展了社区间城市低保专项清理工作，取消不符合条件的城市低保12户26人。

　　5.加强留守儿童困境儿童救助保护工作，全面建立起纵向联通县、乡两级民政机构，横向联通教育部门留守儿童困难救助的信息系统，为摸清困难留守儿童底数、有效开展救助保护提供了信息保障。

　　（四）落实帮扶政策，形成扶贫合力。

　　实施两项制度的有效衔接，扶贫对象的精准识别是基础，帮扶政策的落实是关键。通过采取帮扶政策落实到位，一是拟定“时间表”，形成倒逼机制。今年4月，《岑巩县“515破壳富民工程”实施方案》出台，县财政为129个行政村每村划拨专项发展资金5万元，68个贫困村另行匹配50万元专项扶贫资金，依托“党组织+合作组织+N”党建扶贫模式，发展壮大村级集体经济，带动农民增收致富，力争2017年全县53个贫困村全部出列、3.37万贫困人口全部脱贫，贫困发生率控制在4%以内。二是绘制“作战图”，细化脱贫措施。在落实省“1+10”配套文件政策基础上，形成脱贫攻坚“1+10+9”一揽子政策体系，围绕“33668”脱贫攻坚计划、“五个一批”扶贫路径，制定《岑巩县“十三五”脱贫攻坚规划》，县乡研究制定了脱贫攻坚作战体系图、“五个一批”路径图、责任分解图、产业发展等14个专项规划图。三是立下“军令状”，分解细化责任。出台《岑巩县“十三五”脱贫决胜行动纲要(2016—2018)》。严格执行脱贫攻坚党政一把手负责制，与各乡镇党政主要负责人签订《脱贫攻坚责任状》，县、乡、村三级书记一起抓，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局。四是打造“突击队”，充实工作力量。出台《领导干部遍访贫困村贫困户调研成果个案应用施行办法》，已安排577万元用于落实领导干部遍访的11个产业项目，覆盖贫困群众479户2037人，下派驻村干部260名、“第一书记”80名、各级3097名干部结对帮扶68个贫困村，对6463户贫困户进行结对帮扶。五是用好“指挥棒”，强化统筹调度。由县委主要领导任县扶贫开发工作领导小组组长，对全县脱贫攻坚工作实行周统计、月通报，建立“旬调度月督查”机制，每旬召开一次脱贫攻坚调度会，每月开展一次督查。同时，增派11名科级干部到11个乡镇挂任乡镇党委副书记，协助抓好扶贫开发工作。

　　三、存在问题

　　（一）对两项制度衔接的认识有待提高

　　在两项制度衔接过程中，县乡领导小组及职能部门认识不够，没有充分发挥职能作用，存在民政、扶贫部门单打独斗的情况，个别乡镇害怕在开展两项制度衔接中引发新的社会矛盾，有停滞不前、相互推诿的现象。

　　（二）低保政策应保尽保落实不规范

　　在民族地区，贫困面大，落实农村低保政策过程中，有些民族贫困乡镇对低保政策把关不严，存在一些老年保、残疾保等不规范现象，个别乡镇把低保政策作为发展主导产业的普惠扶持政策和缓解社会矛盾的手段等情况，导致落实低保政策时未真正做到应保尽保。

　　（三）农村低保与扶贫开发衔接不够

　　一是工作机制衔接有待加强，个别乡镇在农村低保与扶贫开发工作没有统筹安排，还是单打独斗的工作局面，对象认定审核没有共同审核把关，导致乡镇扶贫站与社会事务办工作对接不够，两个部门数据无法衔接，资源难以共享。二是大部分乡镇在农村低保评定过程中，都没有完全按户施保，存在保人不保户的现象，而扶贫对象完全是按户统计，导致两个部门数据有效衔接不够。三是低保对象中存在政策保的情况，这类政策保对象无法与扶贫对象衔接。

　　（四）社会保障救助资金有限

　　社会救助资金主要来源于民政系统内部，上级专项资金有限，民族地区地方财政困难，实际匹配到位资金少，一定程度影响了部分工作的有序开展。低保、医疗救助、临时救助等按照政策规定，省州县各级政府分级承担原则。预计全年所有民政工作按政策比例，需由县财政匹配资金800万元，实际到位资金明显不足，一定程度上影响部分救助资金的及时发放，导致社会兜底推进精准扶贫工作困难较大。

　　（五）基层民政工作任务与人员配备不相适应

　　民政工作头绪多，具有业务多元性、管理分层性、工作社会性和群众性等特点，但在乡镇工作中处于从属地位，相对独立性较低。机构改革后全县11个乡镇1个管委，民政办隶属于人力资源中心，民政干部共20人，平均每个乡镇不足2人，专职仅6人，6个乡镇民政办负责人身兼多职，导致职责主次不清，工作粗放。同时，乡镇民政干部调动过于频繁，缺乏相对稳定性，影响了民政工作的持续开展。加上如今民政工作还承担精准扶贫五个一批中“社会保障兜底一批”工作任务，直接影响整个社会兜底保障工作的有序开展。

　　四、几点思考

　　（一）要加强领导，提高认识，着力做好低保与扶贫开发两项制度的有效衔接创新实践工作。

　　进一步推进两项制度工作的进展，充分发挥牵头部门的工作职责，各司其职，相互配合。同时，积极与省、州民政部门对接，争取上级民政部门的指导和支持，把这项创新实践工作抓实抓出成效，惠及民生。

　　（二）要落实政策，应保尽保，进一步加强城乡社会救助及兜底扶贫人员的摸底工作。

　　严格按照政策要求，做到横到边、纵到底的动态管理，完善保障体系建设，强化对弱势群体的民政兜底和扶贫开发相结合，确保应保尽保。要进一步推进特困人员供养工作，落实好五保、孤儿生活保障标准，通过城乡低保，五保供养资金、孤儿生活补助等多项救助政策的叠加，确保2018年全县实现同步小康生活水平。

　　（三）要无缝衔接，整体推进，确保民政与扶贫数据平台资源共享。

　　县、乡两级民政、扶贫工作要加强协调、联系和沟通，使两项制度实现有效衔接工作，针对民政部门保人不保户的问题，积极与公安部门协调，对困难家庭长期享受低保的人群进行分户处理，与扶贫对象按户统计相统一，通过“五个一批”精准扶贫政策，实现脱贫目标。

　　（四）要加大投入，多方救助，力求实现精准扶贫的效果。

　　县财政要加大社会救助的投入力度，将匹配资金列入财政预算，按时拨付，确保保障资金发放。一要做好医疗救助，通过基本医疗保险、大病保险、医疗救助“三重医疗保障”，有效遏制和减少农村“因病致贫、因病返贫”的发生。二要完善保障机制，抓好临时救助，针对因遭遇突发事件、意外伤害或其他特殊原因导致基本生活陷入困境的农村家庭或个人开展临时救助。三要发挥好养老机构作用，改善特困人员居住环境。

　　（五）稳定队伍，加强培训，为两项制度衔接提供保障

　　要进一步加强乡镇人力资源中心和扶贫工作站队伍建设，特别是抽调政治素质好、业务能力强、有敬业精神的同志到乡镇从事民政、扶贫工作。同时，要采取多种形式开展业务培训，不断提高工作能力和服务水平，相互配合，推进两项制度衔接工作，确保农村贫困人口顺利实现脱贫目标。