民族地区农村人口空心化的现状与对策研究

　　党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，这为农村建设发展和乡村治理工作注入了强劲活力。在城乡一体化发展的进程中，我国农村的整体风貌有了较大改观，但也面临一些问题。且随着时代发展，“三农”问题有了新的表征和内容。尤其是农村人口空心化问题愈演愈烈，不仅使得农村的正常农业生产难以有效开展，现代农业发展和农业产业化经营受阻，而且还导致乡村治理工作面临新的问题。就民族地区的情况来看，受自然条件等因素的限制，民族地区农村的人口空心化现象也有不断恶化的征兆，这不仅制约了当地经济社会的可持续发展，也直接影响着民族地区如期脱贫和2020年全面建成小康社会的大局。在民族地区农村人口空心化的背景下，民族地区农村的小康社会由谁来建，这是一个重要课题。本课题从人力资本的视角，主要探讨了民族地区农村人口空心化的表征、实质、成因和治理对策。

　　一、民族地区农村人口空心化的现状

　　课题组通过调查问卷以及与调研地村委会干部、乡镇干部、村民代表、致富大户、村党支部委员等群体进行访谈的形式，来判断调研地的人口空心化程度，了解农村人口空心化对农业生产建设和乡村治理的影响。

　　从家庭基本情况与人口外流状况的数据来看，本课题涉及的调研对象中，96.8%是少数民族。调研对象中的青壮年农民（18-45岁）较少，仅占14.2%，中年农民（46-60岁）占27.9%，60岁以上的老年人占比57.5%，初步证明当地的青壮年劳动力流失严重。调研对象的文化程度普遍较低，高中以下文化程度的占比高达91.5%。高达62.4%的家庭有劳动力外出现象，54.2%的家庭已经对打工经济形成了直接依赖。40.9%的调研对象家庭中有留守儿童，62.8%的家庭有留守老人。

　　从农业生产方面的数据来看，只有15.8%的调研对象认为农业生产有前途，认为农业生产没前途的调研对象高达61.5%。留守老人和留守妇女承担农业生产的比例高达74.7%。有62.8%的调研对象认为劳动力是当地农业发展最为缺乏的要素。本村青壮年劳动力不再是农村集体建设的主要劳动力，大量农村集体建设活动需要依赖外包人员完成。

　　从乡村治理现状方面的数据来看，有高达19.8%的调研对象认为村委会代表了政府的利益，27.5%的人认为村委会代表了村干部的利益，只有30%的人认为村委会能够代表多数村民的利益。其中，有29.6%的调研对象认为村干部是由政府指定的。调研对象的民主选举参与率为68%。认为村干部不能胜任当前工作的调研对象占比21.1%，50.6%的调研对象认为村干部基本能胜任工作。调研地的外出农民返乡参与选举的情况不容乐观，有高达61.9%的外出农民没有参与选举，这不仅导致农村民主选举的选民基数不足，而且也严重影响了农村民主选举工作的完整性。调研对象认为，当地的公共决策分别代表了不同群体的利益，有40.5%的人认为公共决策代表了大多数人的利益，而有48.6%的人认为公共决策代表了少数人或个别人的利益。

　　根据上述调研数据，调查组得出的初步调研结论如下：

　　第一，民族地区农村已经出现了明显的人口空心化问题，农村留守群体生活困苦的现象较为突出，部分家庭已经形成对打工经济的单一路径依赖，青壮年农民对农村的依赖程度不断下降。

　　第二，民族地区农村人口空心化已经严重影响了当地的农业生产发展。首先，近62%的调研对象认为农业生产没有前途，再加上部分农民反映农业生产的成本较高，从事农业生产“容易赔钱”。在此背景下，大量农村土地被抛荒、撂荒，这直接动摇了农业生产发展的基础。其次，青壮年农民的外流使得农村从事农业生产的劳动力不断减少，多数留守老人和留守妇女成为了家庭农业生产的主力。换句话说，学术界一直担心的“妇女农业”和“老人农业”已经产生。在这样的背景下，农村农业生产的情势不容乐观。最后，农业生产的主体不足也阻碍了现代农业生产技术在农村的规模使用，进而严重影响现代农业在民族地区的发展。

　　第三，民族地区农村人口空心化也影响了农村的建设发展。当前，我国正在大力推行新农村建设和美丽乡村建设，但在调研中，课题组却发现调研地的农村风貌存在衰败现象，原因在于当地参与农村建设发展的主体不足，使得大量农村基础建设无法进行集体协商和正常开展。为了完成农村的基本建设，由城镇工程队下乡参与农村建设的“业务外包”成为一种主流方式。同时，民族地区农村人口空心化导致不少民族地区的农村集体经济也陷入“空心化”局面，使得新农村建设和美丽乡村建设的物质基础严重不足。

　　第四，民族地区农村人口空心化也影响了乡村治理的有效开展。一方面，农村精英不断外流，使得乡村治理的主体不断弱化。一般说来，乡村能人的素质高低与数量多寡往往影响着乡村建设和治理的成败。面对市场经济浪潮的侵袭，在农村中越有能力的人越容易离开农村，且返回农村的可能性也较小。在这样的背景下，农村“两委”组织很难得到新鲜血液的补充。当前民族地区农村“两委”组织呈现出的青黄不接、素质有限状况，难以推进乡村治理工作的有效开展，具体表现为：既不能有效承接地方政府安排的建设发展任务，又不能为农村建设发展指明方向。另一方面，在农村人口大面积外流的背景下，大量乡村治理工作并不能有效落地，最终出现了乡村治理工作虚化的难题，进而导致农村各项事业发展都面临着巨大挑战。

　　第五，民族地区农村人口空心化导致了一系列次生社会问题，尤其是留守群体问题严重，不仅导致民族地区农村社会结构破碎和农民家庭结构的不完整，影响了家风和乡村优秀传统文化的传承，还影响了民族地区农村社会的和谐稳定。

　　二、民族地区农村人口空心化的原因

　　简而言之，民族地区人口空心化的基本原因在于，在市场化和城镇化加速的背景下，民族地区农村因地处偏远、资源匮乏等因素而致的经济社会发展相对滞后无法满足当地农民对美好生活的向往。主要体现在4个方面：

　　第一，城乡居民收入差距，是导致民族地区农民不断外流最重要、最直接的原因。据相关数据统计，城乡居民人均收入之间的差距悬殊，且随着时间推移，还有持续加大的趋势。为了增加收入，民族地区农民大多选择外出务工。目前，外出务工依然是大部分民族地区农民增收致富的主渠道。

　　第二，新生代农民对城市现代生活方式的向往和追求，加速了民族地区农村青年人口的外流。相对而言，新生代农民工不仅平均受教育年限长、见识较广、能力较强、权利意识强，而且对生活环境的期望值更高。他们已经习惯了城市的生活节奏和方式，对于农业生产十分陌生，大多数农村青少年在结束义务教育后便选择继续留居城镇。他们留在城镇务工，已不再是单纯满足于获取更高的经济收入，而是为了获得更好的发展，以求能在城镇立足。

　　第三，城乡间公共服务和社会保障产品的供给不均，是导致部分家庭举家进城的重要原因。相对农村而言，城市有着更加完善的就业扶持政策、更多的就业岗位和机会、更优质的医疗和教育资源等。为享受相对优质的公共服务和社会保障，部分经济能力较好的农民家庭选择移居城镇，部分注重子女教育的农民家庭则举家进城务工。

　　第四，市场化消解了农民的乡土眷恋。改革开放40年来，在市场经济浪潮的持续冲刷下，我国农民“守家重土”的传统思想逐渐消解，大部分农民尤其是新生代农民的乡土情结早已淡化。同时，受市场文化的影响，民族地区乡村传统文化总体呈现衰弱、断代和消失之势，对当地农民的心理维系功能亦逐渐丧失，导致年轻一代离乡进城的心理“阻碍”基本完全消除。

　　三、民族地区农村人口空心化的治理对策

　　综上所述，民族地区农村人口空心化主要体现为农村生产建设主体与农村社会治理主体的缺失和弱化，大量农村青壮年劳动力的多年持续流出直接导致了民族地区农村人力资本的空心化，而究其根本成因，在于农村人力资本前期投资的不足和当期的严重流失。在我国农业资源环境的硬约束下，治理民族地区农村人口空心化的适宜路径并不在于吸引农民的大规模回流，而是根据乡村振兴战略的要求、结合当地实际，加大民族地区农村人力资本投资、加强农村专业人才和新型职业农民的培养。这既是治理民族地区农村人口空心化的适宜路径，也是推进我国民族地区农村全面建成小康社会、实现乡村振兴的关键。

　　1.发展职业教育，培养农业专技人才

　　农业科学技术是发展现代农业的必要支撑，而农业专业技术人才则是农业科学技术传承、创新和运用的载体和主体。民族地区由于自然环境等因素限制，农业发展较为缓慢，再加上农业专业技术人才也非常稀少，这严重影响着民族地区现代农业的发展，因此必须尽快发展农业职业教育，为民族地区定向培养农业专技人才。具体而言：一要根据现代农业的发展需要，与相关农业院校合作实施“订单式教育”，针对性地解决农村农技人才短缺问题。民族地区农村要根据实际发展需求，与农业院校共同制定相应人才的培养方案，确保这些人才能够真正有效地服务于当地农业的发展。二要尽早启动免费农技生计划。建议在民族地区全面实施中等农业职业技术学校免试免费政策，以吸引农村应届初中毕业生选择就读。三要借鉴国外有益经验，在民族地区选拔农业继承人。民族地区青年受当地传统文化的影响较大，如果有合适的成长机遇，他们留在当地发展的可能性很大。因此，可以在当地选择一些年富力强、具有献身农业发展想法的青壮年给予专门支持，积极发展民族地区的特色农业，鼓励他们积极成长为现代农业的继承人。

　　2.发展特色农业，培养专业农业生产人才

　　发展特色农业，需要充分挖掘具有地域特色的农业资源，并努力把既有的特色农业资源培育和发展为特色农业产业，同时培养发展特色农业产业所需的各类人才。民族地区的乡土专家、民间艺人等，不仅对于农业发展具有独到的见解和认识，也往往传承了较多的民族文化、民间智慧等，因此，发挥这些人的积极作用，对于当地发展来说至关重要。民族地区地方政府应善于发现并积极扶持这些潜在的特色农业产业领军人物，鼓励、帮扶其创业，然后由其带动周围的村民就业，以“干中学、学中干”的模式推进各类农业生产人才的培养。把发展特色农业产业和培养农业生产人才有机地结合起来，不仅能为特色农业产业的发展提供充足的人力支撑，还能大大降低农业生产人才的培养成本，有利于农业生产人才的迅速成长、农民就近就业和农民收入的提高。在此过程中，必须充分发挥农民的主体性作用，通过政策激励、政策扶持等形式，激发农民发展现代农业的积极性和热情，政府之后要适时引导特色农业的发展。与此同时，争取社会组织的支持，也是民族地区农村发展特色农业的必要方式。由于社会组织一般具有较为丰富的发展资源和高素质的人才，依托他们的参与和支持，不仅可以推动特色农业的科学快速发展，而且还能借助他们的力量，有效培养专业的农业生产人才。总之，通过在民族地区农村发展特色农业，不仅可以培养大量专业的农业生产人才，而且还能为多数农民提供发展机遇，同时提高他们的经济收入，最终减少青壮年农民的过度外流，实现治理民族地区农村人口空心化的目的。

　　3.发展集体经济，培养民族地区农村经管人才

　　农民专业合作社既是发展现代农业和农业产业化的需要，也是培养新型职业农民的有效途径。就民族地区农村的实际状况来看，通过发展农民专业合作社，可以更有效地集聚当地农民的智慧，适应当前我国农地碎片化的实际，也可充分发挥专业生产和集中统一经营管理的优势，有助于现代农业科技的推广运用和农业产业化的发展。同时，作为新兴的集体经济模式，农民专业合作社既是锻炼和培养农村生产经营管理人才的较佳训练场，也是市场经济中农民抱团取暖的优选方式。通过参加各类专业合作社，农民不仅可以在专业化的生产中提升农业生产技术，而且可以在集体的统一管理中逐渐习得现代经营管理知识，增强抵御市场风险的能力。

　　许多民族地区农村具有非常丰富的旅游资源，积极发展旅游业成为推动当地经济社会发展的有效方式。而当地农民通过成立旅游合作社，不仅可以高质量地为到访游客提供服务，为当地迅速打造一张旅游的新名片，而且也能带动旅游周边产业的发展，帮助当地农民有效发家致富，从而避免农民的持续外流。民族地区的地方政府既要积极鼓励和引导农民组建成立新的专业合作社，以此作为发展农业产业化的载体和培养农村经营管理人才的实训基地，又要充分利用政策对现有合作社进行帮扶，助其做大做强，使其成为新时期农村集体经济的龙头。通过农业合作社的带动，使民族地区的农民能够很好地提升个人收入，继而降低外出务工的积极性，最终避免农村人口空心化的出现与恶化。

　　4.加大人才输入，提升民族地区乡村治理

　　村干部是农村生产建设和社会管理的领导力量。民族地区农村的人才相对于非民族地区来说不仅数量较少，而且人才质量也较差。而当前民族地区农村又出现了农村人口空心化问题，在此情形下，加大外部人才的输入不仅能够直接推动民族地区农村的发展，而且从长期来看，通过外部人才的帮助和带动，还能为民族地区培养尽可能多的建设发展人才。为此，一是应在继续实施大学生村官制度的同时，通过机制改革和创新，吸引优秀的大学生村官真正下到农村，并长期扎根农村。二是可全面实行涉农机关干部长期驻村挂职制度，避免虚职化和形式化。民族地区农村要更加注重发挥驻村干部的作用，借助他们的力量真正服务于当地的繁荣发展。三是要鼓励社会力量入村帮扶，如支持志愿者组织或有志于到农村发展的人才到农村任职。通过民族地区农村的内生人才和外部人才的共同作用，可以有效改善当地的发展状况，为农民在当地发展提供较好的环境与条件，进而避免农村人口的大面积外流，最终有效治理民族地区农村人口空心化。

　　【项目负责人：郑万军（西南政法大学县域治理研究中心主任）。本文系国家民委民族研究项目基地（一般）项目“民族地区农村人口空心化治理：人力资本的视角”（项目号：2015-GM-199）的成果摘要。】