“菜单式”扶贫，助力乌兰浩特精准脱贫

　　产业精准扶贫作为决胜脱贫攻坚战中至关重要的“造血式”“开发式”扶贫方式，有利于提高贫困户参与产业化经营的积极性，助力贫困地区经济可持续发展。近年来，内蒙古自治区兴安盟乌兰浩特市围绕“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”等问题，根据全市农村贫困现状、建档立卡贫困户实际需求等情况，创新实施了富有特色的“菜单式”产业扶贫模式，即政府通过制定“菜单”，因地制宜地列出多样化的产业发展目录，贫困户通过“点菜”进行选择，帮扶部门提供“配菜”进行后续帮扶与监督，政府“买单”促进全面精准脱贫。

　　“菜单式”扶贫实施后，乌兰浩特市成功实现了产业扶贫全覆盖。产业发展带来了稳定增收，极大提高了贫困户脱贫的内生动力。2018年，乌兰浩特市通过第三方复验，正式退出内蒙古自治区贫困旗县。乌兰浩特市成功脱贫摘帽，“菜单式”扶贫模式发挥了重要作用。总结“菜单式”扶贫经验，有助于提升精准扶贫的成效，打赢脱贫攻坚战。

　　“菜单式”扶贫模式的实施基础

　　政策助力，扶贫资金支持。近年来，中央及地方各级政府扶贫开发工作力度不断加大，为乌兰浩特市进一步做好脱贫攻坚工作提供了难得的机遇。《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》提出了整合涉农资金用于脱贫攻坚的指导思想，乌兰浩特市作为内蒙古整合涉农资金试点县，将“三到村三到户”等涉农资金整合使用，形成“多个渠道输水，一个龙头出水”的资金使用模式。2016年，乌兰浩特市可整合用于扶贫开发工作的资金达3.149亿元，其中包括易地扶贫搬迁资金2.22亿元、脱贫产业扶持资金0.429亿元、农业银行金融扶贫富民工程贷款额度0.5亿元。

　　在帮扶工作方面，鄂尔多斯市援建兴安盟，内蒙古自治区3家厅局单位、兴安盟14家盟直单位定点帮扶乌兰浩特市17个贫困村，乌兰浩特市63个市直单位定点帮扶61个村，自治区、盟、市各级共派出2700名帮扶干部精准帮扶2524户建档立卡贫困户，形成了每个村至少有一个部门帮扶、每户建档立卡贫困户至少有一人帮扶的工作局面。

　　政策的叠加、可用财力的支撑、帮扶力量的充实，为乌兰浩特市实施“菜单式”扶贫打下了良好的基础。

　　“输血”变“造血”，脱贫体系不断健全。乌兰浩特市坚持将“输血式”扶贫转变为“造血式”扶贫，不断提高贫困户的参与度，完善脱贫制度体系。《乌兰浩特市打赢脱贫攻坚战工作实施意见》提出，以精准扶贫、精准脱贫为主线，以易地扶贫搬迁、产业扶贫、金融扶贫、政策兜底为支撑，以改革创新为动力，以措施到位为前提，以落实到位为关键，以脱贫到位为根本，做到底数、对策、目标清楚，任务、责任、奖惩明确。乌兰浩特市还制定出台了脱贫产业发展、易地扶贫搬迁、实用技能培训、教育、健康、就业、社会救助等一系列专项方案措施，不断建立健全脱贫攻坚制度体系。在此基础上，乌兰浩特市通过进一步采取“菜单式”扶贫方式，将各类专项方案措施统一起来，帮助贫困户精准选择脱贫方式，并通过媒体和帮扶干部大力宣传，让贫困户深入了解该项政策。

　　“菜单式”扶贫的具体运行模式

　　全方位构建脱贫意愿选择“菜单”。“菜单式”扶贫通过全方位构建贫困户脱贫意愿选择菜单，解决了有劳动能力却没有具体脱贫思路的贫困户的困惑。政府整合已有专项方案措施，与帮扶干部、贫困户进行商讨，共同制定4大类、55小项“菜单”。其中，55项脱贫方式包括脱贫产业扶持，如种植业、养殖业、农田改造、商业经营和相关服务业等22项；贫困户适用技术培训，如畜牧业、种植业、服务业等28项；易地扶贫搬迁，如城区库存楼房安置、设施农业管理房安置、小城镇移民楼安置、幸福院安置共4项；30至40平方米新建住房安置1项；此外，贫困户可根据自身实际需求自主选择脱贫方式。

　　“点菜”后帮扶精准到户。“菜单式”扶贫实现了由“给项目”到“选项目”的转变。贫困户“点菜”后，乌兰浩特市为每名选择脱贫产业扶持的贫困人口最高补助1.5万元。对于贫困户所选脱贫方式累计补助需求未达到最高补助额度的，仅补助实际需求额度；对于贫困户所选脱贫方式累计补助需求超出最高补助额度的，由贫困户自筹资金或贫困户所属帮扶单位筹集资金。这种方式既防止了资金使用过程中发生违纪违法现象，也防止了贫困户在发展脱贫产业过程中出现超标和滥用行为。对于无条件从事产业发展或无劳动能力的贫困户，乌兰浩特市采取“托管式”扶贫方式，即政府利用产业扶贫资金帮助贫困户购置大牲畜或者机械设备等资产，牵线搭桥帮助贫困户把这些资产托管到合作社或由企业代养代管，帮助农户返利分红、增收致富。

　　以移民间接促进产业扶贫。近年来，乌兰浩特市投入1.6亿元，按照“政府提供房源，贫困户自愿选择，政府补贴”原则，向贫困户提供库存楼房、小城镇移民楼、设施农业管理房、幸福院4种移民“菜单”，在给予每人2万元移民搬迁补助的基础上，再给予每人1.5万元产业补助，这一方式有效解决了移民贫困户的增收问题。选择搬迁至设施农业管理房的贫困户，可利用产业补助资金购买温室大棚，发展产业；选择搬迁至城区库存楼房的贫困户，可通过“托管式”扶贫方式，将产业补助资金投放至企业或合作社，实现资产收益；选择搬迁至城区库存楼房的无劳动能力贫困户，可选择政策兜底与资产收益方式来保障经济来源。

　　以培训助力产业扶贫发展。针对贫困户缺乏产业发展知识和技术的问题，乌兰浩特市根据贫困户的兴趣爱好和社会需求，在“菜单”中提供设施农业种植技术等28项适用技术培训，为贫困户提供了技术支持和就业机会。在农业产业培训方面，开展农技推广包村联户服务，组织农业技术推广员深入到贫困户家中、服务到田间地头，每人每年进村入户不少于100天，引导贫困户使用新品种、运用新技术，用科技成果保障稳定增收致富；开展农技集中培训，在农闲时节及备耕生产的关键时节，聘请专家学者在各镇（园区）定期举办农牧业生产技能集中培训班、专题讲座；开展专家跟踪服务，安排种植养殖、政策法规等各领域专业技术人员组成流动技术服务小分队，针对贫困户在农业生产中遇到的困难提供跟踪服务指导；选聘专家，创办配备完善的培训教室和实训基地的田间学校，帮助贫困户掌握先进的农业生产技术，不断提升农民生产经营能力。在职业技能培训方面，围绕贫困户在“菜单”中的选择，依托各类职教中心与职业技术学校，开展与之对应的实用技能培训，同时为有劳动能力的贫困群众同步提供政策咨询、岗位介绍等服务，提高大家创业就业的素质和能力。同时，为贫困妇女免费提供月嫂、育婴师等专业技术培训，并根据个人需求实现本地就业、外出就业、随子女升学就业等。

　　“上菜”后动态观测扶贫情况。在“菜单式”扶贫中，“菜单”中的每一项都可以测算出本地区项目发展成本和收益标准，在贫困户选择脱贫方式时，各镇、村和帮扶单位已经预算出贫困户所选脱贫方式的大致增收额度，对增收效果不明显的脱贫方式，政府部门帮助贫困户重新制定脱贫方案，确保脱贫产业选择适用于贫困户脱贫增收。在贫困户退出验收过程中，乌兰浩特市严格按照退出程序，科学计算贫困户收入与支出，全程公开透明，保证退出脱贫户的知情权。乌兰浩特市在自验中创新采取“三个四”方式，具体而言：“四看”，一看收入是否超过国家扶贫标准，计算是否准确；二看住房是否安全，证明材料是否齐全；三看义务教育是否有保障，是否有辍学现象，证明材料是否齐全；四看基本医疗是否有保障，是否参加了新型农村合作医疗。“四查”，一查建档立卡是否准确，程序是否合理，档案材料是否齐全；二查帮扶措施是否到位，落实扶贫措施的档案是否齐全；三查帮扶成效是否显著，证明扶贫成效的档案是否齐全；四查贫困户退出程序是否合规（档案是否齐全）。“四问”，一问贫困户对帮扶措施是否满意；二问贫困户对帮扶成效是否满意；三问贫困户对帮扶单位是否满意；四问贫困户对帮扶责任人是否满意。

　　不断完善政策措施，提升“菜单式”扶贫绩效。目前，乌兰浩特市正逐步完善政策措施，持续深化“菜单式”扶贫模式，以更好地帮助贫困户实现可持续发展。具体措施有：第一，实施扶贫产业后续服务保障项目，为自主发展产业的贫困户聘请技术员、开展种植养殖技术培训和指导的同时，加强对现有脱贫产业的后续扶持、服务和监管；第二，不断探索贫困户养殖业保险，降低贫困户从事养殖业的风险；第三，持续打造庭院经济项目，按照差异化补助方式，让贫困户与一般农户共同发展庭院经济，打造“一村一品”，实现规模化种植养殖，拓宽产品销路，提高产品质量；第四，鼓励引导贫困户发展林下经济、林果经济，通过发展生态经济增加收入；第五，支持贫困村成立造林绿化专业合作社，吸引更多贫困人口参与林业工程建设，优先聘用建档立卡贫困户担任生态护林员，让更多的贫困户受益。

　　“菜单式”扶贫的经验

　　“菜单式”扶贫实施后，乌兰浩特市831户贫困户选择了养殖产业，331户选择了种植产业，39户选择了购买农机具，6户选择了商业经营，无劳动能力的898户选择了资产收益，利用奖补资金入股合作社、享受龙头企业分红。同时，1259户贫困户选择了住房安全保障，通过与产业发展等政策相叠加，实现了“搬得出、留得住、能致富”的良好效果。“菜单式”扶贫给我们带来的经验启示如下：

　　激发贫困户内生动力。“菜单式”扶贫为贫困户提供了多样的选择，并把选择权交给贫困户。扶贫干部在为贫困户讲解“菜单”，帮助贫困户结合自身发展需要“点菜”时，也帮助贫困户通过“点菜”树立人生目标，提振脱贫信心，激发内生动力。贫困户积极参与到“菜单式”扶贫工作中，实现了从“要我脱贫”到“我要脱贫”的转变。

　　提高产业扶贫精准度。“菜单式”扶贫模式提供有针对性的帮扶，使扶贫资源准确“落地”，并将各类经济组织联系在一起，与贫困户建立紧密的利益联结机制，形成利益共同体。企业通过多种方式与贫困户挂钩，各类经济组织在产业发展中帮扶贫困户的责任义务更加明确。

　　增强帮扶效果。“菜单式”扶贫实现了帮扶责任人、帮扶单位从出钱出物到献智献策的转变，帮扶干部帮助贫困户“点菜”，通过具体讲解让贫困户充分了解脱贫攻坚政策，科学合理地选定脱贫方式，增强了帮扶效果，密切了干群关系。

　　培养贫困户自主发展能力。在扶贫过程中，想要提升贫困户自主发展的能力，就要最大限度地尊重贫困户的意愿。“菜单式”扶贫将脱贫措施、扶贫项目的选择权交给了贫困户，针对贫困户选择的脱贫产业，对其进行有针对性的培训，不仅极大地提高了贫困户的参与度和满意度，还使贫困户能够积极高效地参与到脱贫工作中来，提升自主发展的能力。

　　降低制度性交易成本。“菜单式”扶贫直接把脱贫项目的选择权交给了贫困户，有效降低了扶贫项目审批实施过程中的制度性交易成本。同时，“菜单式”扶贫利用现有库存房源实施易地扶贫搬迁，既解决了移民住宅建设中存在的建设工期长等问题，也解决了房地产去库存等难题。提高了扶贫资金的利用率和扶贫项目的实施效果。

　　“菜单式”扶贫的启示

　　乌兰浩特“菜单式”扶贫的经验告诉我们，在产业扶贫中，不仅要致力于贫困户脱贫增收，更应助其打造特色、创立品牌，提高贫困户产业发展的质量，形成规模经济，实现可持续发展。

　　从区域资源禀赋出发，制订具有特色的产业扶贫规划。大力发展农林牧渔、农工旅复合发展的高质量特色产业；充分挖掘特色资源，大力发展休闲、体验、创意农业，着力打造田园综合体和特色小镇；打造绿色品牌，扩大无公害、绿色、有机农畜产品的供给，并形成品牌、推向市场；发展高附加值的设施农业、休闲观光农业等，加强“三新”技术推广，推动种植养殖业向规模化、产业化发展。

　　提升产业发展水平，确保贫困户稳步增收。进一步发挥龙头企业的带动作用，加强贫困地区与知名企业的产业合作；扶持发展专业合作社和农牧业社会化服务组织，提高贫困户生产经营组织化、产业标准化、生产集约化水平；完善农企利益联结机制，引导贫困户以土地托管、牲畜托养等方式参与农牧业规模化经营；完善农村物流体系建设，充分利用大数据技术，构建现代农业产销体系，支持社会资本参与运营，培育典型示范项目。

　　整合产业扶贫资源，优化产业扶贫工作布局。在产业扶贫总布局上放眼大局，通过加强地区间的沟通协调，实现资源共享、优势互补，促进交流合作，形成扶贫合力；主动融入和服务“一带一路”建设以及长江经济带建设等。

　　（作者单位：中央民族大学经济学院）