第七讲　帮助少数民族和民族地区发展经济

　　不断解放和发展生产力，实现各民族共同繁荣，是我们党民族工作的根本宗旨和在民族政策上的根本立场。早在1952年11月，毛泽东同志在接见西藏致敬团代表时就指出：“如果共产党不能帮助你们发展人口，发展经济和文化，那共产党就没有什么用处。”（《接见西藏致敬团代表谈话的要点》，《人民日报》，1952年11月22日。）党的八大明确提出：“我们必须用更大的努力来帮助各少数民族在经济和文化上的进步，使各少数民族在我国社会主义建设事业中充分地发挥积极作用。”新中国成立以来，党和国家满腔热情、诚心诚意地支持、帮助少数民族和民族地区发展经济，制定和实施了一系列的政策措施，取得了举世瞩目的历史性成就。

　　一、开展民族贸易

　　这是体现党和国家民族政策的一项富有特色的重要工作。1951年8月，第一次全国民族贸易会议召开。政务院副总理、中央财政经济委员会主任陈云到会发表讲话，强调民族贸易工作“在现阶段是民族工作重要的一环”，既是经济工作，也是政治工作。并告诫民族贸易工作者不要把民族贸易工作看成是单纯的买卖，“你们的工作是民族政策的具体体现，你们是民族政策的具体贯彻和执行者。你们必须在经济工作上担负着团结兄弟民族，巩固国防的政治任务。”新中国成立之初，民族贸易在打开民族地区工作局面中起了“先行官”的作用，被称作民族工作的“敲门砖”。当时，许多新解放的少数民族地区人民政权尚未建立，民族贸易是随军开展起来的。针对历史上少数民族经常受到外来商人盘剥的现象，流动贸易小组组成“牛背商店”、“驼背商店”、“大棚车商店”，深入少数民族居住的山乡村寨、草原帐篷，以公平合理的价格收购农牧土特产品，销售生产工具和生活日用晶。由于价格合理，少数民族广大农牧民在购销活动中所得利益，比旧中国时期提高了几倍甚至十几倍，因而赢得了少数民族对新中国民族贸易活动的拥护和信任，纷纷称赞民族贸易工作者是“毛主席派来的人”。

　　在往后的几十年里，国家坚持实行了自有资金、利润留成、价格补贴为主要内容的民族贸易“三项照顾”政策。即便在“文化大革命”期间，这一政策也没有改变。1973年4月，财政部、商业部专门发出《关于重申对边远山区、边远牧区民族贸易企业三项照顾问题的联合通知》。在社会主义市场经济体制的新环境下，国家又制定了技改贷款财政贴息、减免税收、流动资金贷款优惠利率等多项优惠政策，有力地促进了民族贸易和民族特需用品的生产发展。实践证明，开展民族贸易，对满足少数民族群众生产生活特殊需要，加强民族团结，巩固祖国边防，促进民族地区发展，发挥了不可替代的重要作用。

　　二、发展现代工业

　　新中国成立之初，少数民族经济相当落后，有的甚至还是刀耕火种和原始的游耕游牧，一些地区手工业还没有从农业中分化出来，基本上没有现代工业和本民族的产业队伍。新中国成立后，党和国家十分重视民族地区工业发展。刘少奇同志指出：“各少数民族要发展成为现代民族，除进行社会改革以外，根本的关键是要在他们的地区发展现代工业。”（《在中国共产党第八次全国代表大会上的政治报告》，《人民日报》，1956年9月17日。）在“一五”计划和“三线建设”时期，先后两次在民族地区掀起工业建设的高潮。1952年12月，中共中央在《关于少数民族地区的五年计划若干原则性意见》中提出，除国家选定建设的重要工矿企业外，在少数民族的中心区域人口集中地区，建立为人民生活所必需的与发展生产有密切联系的工业。从1953年开始的“一五”计划，国家根据建设的布局和资源条件，在苏联援建的156个大型建设项目中安排了40个项目在少数民族地区。如内蒙古包头钢铁基地、包头两座大型机械制造厂、宁夏青铜峡水电站、新疆克拉玛依油田、云南个旧锡业公司等，并配套建设了一批能源和交通项目。这些大型企业的建成，结束了少数民族地区没有现代化工业，甚至“手无寸铁”的历史，初步改变了单一的经济结构。

　　1964年下半年，中央基于战略考虑，决定对我国生产力布局实行重大战略转移，开展了大规模的三线建设。当时把全国划分为一线、二线和三线地区。同时，各省又都划分了自己的一、二、三线。大小三线建设，是六七十年代我国经济建设的中心环节和首要任务，其投资之集中、地域之广大、持续时间之长，都为新中国建设史上所罕见。由于一些少数民族地区，如宁夏回族自治区和青海、甘肃、贵州、四川、湖南等省的民族地区，被划为大小三线地区，因而那里的工业建设获得了前所未有的发展机遇。国家把沿海和内地的一批大型工业企业搬迁到三线地区，同时还在调整全国工业布局中，又安排了一批新的重点建设项目。迁进和新建的这些工业企业，使这些民族地区形成了一定规模的工业基地，生产力布局有了明显改善，工业产品结构发生了根本变化，为建立较为完整的工业经济体系奠定了基础。

　　党的十一届三中全会特别是实施西部大开发以来，国家又在民族地区安排了西气东输、西电东送、青海30万吨钾肥工程等一批重大工程项目。民族地区形成了若干重要的工业生产基地，初步走出了一条立足资源优势，切合本地实际，具有自身特色的工业发展道路。

　　三、发展交通事业

　　羊肠小道，人背马驮，是新中国成立前夕民族地区交通运输状况的真实写照。当时，只有少数紧靠内地的民族地区有一些铁路、公路，而广大山区、牧区、边远地区则基本是空白。整个西藏连一条公路也没有，从拉萨到西安或雅安，走的都是千百年的老路，而且只能骑马或步行，需要三四个月才能抵达。

　　新中国成立后，党和国家把发展民族地区铁路、公路、航空等交通运输业摆在十分突出的位置。在“一五”计划期间，国家新建8条铁路干线，其中有5条建在少数民族地区或直接与少数民族地区相联结。如贯通甘肃和新疆的兰新铁路，联结西北和西南的宝成铁路，内蒙古集宁到二连浩特的铁路，内蒙古包头经宁夏到甘肃兰州的包兰铁路，广西黎塘到广东湛江的铁路等。“一五”计划中公路修建的重点，是西南少数民族地区和边疆、沿海地区。闻名世界的康（川）藏公路和青藏公路，经过几年艰苦的修筑，在1954年12月同时举行了通车典礼。“所有这些，都是西藏破天荒的大好事”。（《西藏民族解放的道路》，《人民日报》，1981年5月24日。）在20世纪60年代，为满足三线建设需要，又陆续修建了一批铁路和公路干线，比如成昆铁路、湘黔铁路、枝柳铁路及滇藏公路等。交通事业的迅速发展，对少数民族地区打破千百年来的封闭状态，密切与内地政治、经济、文化的联系，加快改变经济社会的落后面貌，发挥了重要作用。

　　改革开放以来，国家进一步加大了民族地区交通设施的建设力度。南昆铁路、南疆铁路、渝怀铁路等一批大型交通设施项目相继建成，青藏铁路也将于2006年建成通车。西部干线公路、西部支线机场及管道运输建设不断加快。在这二十多年中，民族地区新增的铁路、公路等运营里程，均远远超过了全国同期的增长水平。

　　四、加强牧区建设

　　我国的牧区，大部分在少数民族地区。牧区畜牧业是一些少数民族群众赖以生存和发展的基础产业，畜牧业的兴衰甚至直接关系到民族的兴衰。新中国成立后，为了使畜牧业生产得到恢复和发展，1953年9月，政务院发布《关于内蒙古自治区及绥远、青海、新疆等地若干牧区畜牧业生产的基本总结》，提出了“慎重稳进”、“人畜两旺”等5项方针，“不斗不分不划阶级”、“牧工牧主两利”等11项政策，保护培育草场、合理使用草场等6项措施。1963年3月，中共中央批转了国家民委党组《关于少数民族牧业区工作和牧业区人民公社若干政策的规定（草案）的报告》，简称《牧区工作40条》，明确提出，“牧区工作千条万条，增加牲畜是第一条。”同年召开全国牧区工作会议，确定了在牧区“以牧为主，围绕畜牧业生产，发展多种经营”的方针。这个文件和这次会议精神，对民族地区畜牧业的恢复和发展起到了重要指导作用。

　　改革开放后，为进一步加强牧区工作，1987年6月，国务院召开了全国牧区工作会议，强调“牧区要实行以牧为主、草业先行、多种经营、全面发展”的方针，半农半牧区要“把畜牧业放在突出位置，发挥牧农结合的优势，多种经营，全面发展。”提出要通过多渠道筹集草原建设基金，建立牧区商品基地。会议还决定，把牧区的扶贫工作纳入全国的扶贫工作通盘考虑，确定27个国家重点扶持的牧区贫困县，国家每年安排5000万元的牧区扶贫专项贴息贷款。在1999年中央民族工作会议上，朱镕基同志强调，要“切实把草原建设摆到与农田基本建设同等重要的位置，从根本上改变重农轻牧、重粮轻草的做法，促进畜牧业与农业的协调发展。”我国牧区建设进入了一个新的发展阶段。

　　五、加大财政支持

　　加快少数民族和民族地区发展，投入是关键。1953年11月，政务院在《关于编造1954年预算草案的指示》中规定：民族自治地方在财政上应有一定范围的自主权。除关税、盐税和国营企业外，所有在该自治地方的一切收入均由其统收，而该自治地方的一切支出，亦由其统支。统收统支有余的，上缴中央；不足的，由中央补助。1955年，国家设立“民族地区补助费”，重点用于少数民族发展生产、文化教育、医疗卫生方面某些特殊困难的补助开支。1958年6月，全国人民代表大会批准实施《民族自治地方财政管理暂行办法》，这是第一部关于民族自治地方财政管理权限的预算管理法规。1963年12月，国务院批转了财政部、国家民委《关于改进民族自治地方财政管理体制的报告》和《关于改进民族自治地方财政管理体制的规定（草案）》。1964年，中央财政设立“民族自治地方机动金”，按上年民族自治地方各项财政支出决算数的5％计算。同年，还提高了预备费的设置比例，对自治区的预备费按照支出总额的5％计算（一般省市为3％），自治州按4％、自治县按3％计算（一般县为1％）。

　　改革开放后，国家进一步加大对民族地区财政支持力度。1977年，设立边境建设事业补助费。1980年起到1988年，国家对5个自治区及贵州、云南、青海3个少数民族比较集中的省实行定额补助，其数额每年递增10％。1992年，设立少数民族发展资金。从1994年起，国家实行分税制为主的财政管理体制改革，原有对少数民族地区的补助和专项拨款继续保留下来。1995年，国家实行过渡期转移支付办法，对民族地区给予倾斜，加大政策性转移支付力度。2000年起，在专项增加对民族地区政策性转移支付的同时，还将民族地区每年增值税增量的80％由中央专项转移支付给民族地区。此外，国家在建立艰苦边远地区津贴、调整和提高工资、减免农牧业税、生态建设和环境保护等方面，也对民族地区加大了转移支付力度。

　　六、开展对口支援

　　国家组织经济发达地区对口支援少数民族地区，是促进少数民族地区加快发展的重要途径。这项工作始于改革开放初期，以后范围和领域不断扩大。土979年7月，中共中央批准了全国边防工作会议的报告，首次提出组织内地发达省、市实行对口支援边境地区和少数民族地区，确定北京支援内蒙古，河北支援贵州，江苏支援广西、新疆，山东支援青海，上海支援云南、宁夏，全国支援西藏。1983年1月，国务院批转了国家计委和国家民委《经济发达省、市同少数民族地区对口支援和经济技术协作工作座谈会纪要》，明确了对口支援工作的原则、重点、任务等问题。1987年4月，中共中央、国务院批转了《关于民族工作几个重要问题的报告》，强调发达地区应当继续做好对少数民族地区的对口支援。1996年7月，国务院办公厅转发国务院扶贫开发领导小组《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》，确定由北京与内蒙古，天津与甘肃，上海与云南，广东与广西，江苏与陕西，浙江与四川，山东与新疆，辽宁与青海，福建与宁夏，大连、青岛、深圳、宁波与贵州，开展扶贫协作。

　　为促进西藏的发展与稳定，中央分别在1980年、1984年、1994年、2001年，先后四次召开全国西藏工作座谈会，逐步加大中央和地方对口支援西藏的力度。在第四次西藏工作座谈会上，中央明确提出西藏要实现跨越式发展的目标，并确定国家直接投资的建设项目117个，总投资约312亿元；确定各省（区、市）对口支援建设项目70个，总投资约10.6亿元。

　　七、扩大对外开放

　　我国民族地区大多地处边疆，在对外开放中具有独特优势。十一届三中全会以后，沿海地区对外开放进展很快，成效很大。相比之下，民族地区的对外开放起步较晚，发展缓慢。据统计，到20世纪80年代中后期，民族自治地方的现汇收入和现汇支出占全国的比重均不足2％，实际利用外资占全国的比重只有1％。（《当代中国的民族工作》（下），256页，当代中国出版社，1993。）

　　为改变这种状况，国家先后采取了一系列政策措施。1987年4月，中共中央、国务院在批转《关于民族工作几个重要问题的报告》中强调指出，新疆、西藏、云南等省区和其他一些少数民族地区，具有对外开放的优越地理条件，又有丰富的地下、地上资源和独特的旅游资源，进一步搞好开放，就能把某些劣势变成优势，加快经济的发展。同年，国家民委等十几个部委联合就边境贸易情况进行调研，并向国务院提出《关于积极发展边境贸易和经济技术合作、促进边疆繁荣稳定的意见》。1991年4月，国务院办公厅批转了这个文件，推动了边境贸易的顺利发展。1992年，国家实施沿边开放战略，国务院发布了一系列文件，陆续批准珲春、黑河、绥芬河、满洲里、二连浩特、伊宁、博乐、塔城、畹町、瑞丽、河口、凭祥、东兴等13个城市为沿边开放城市，加上辽宁丹东，共批准设立了1-4个国家级边境经济合作区，并给予了一些优惠政策。1996年1月，国务院发出《关于边境贸易有关问题的通知》，对边境贸易管理形式、税收等若干问题作出具体规定，强调要“积极支持边境贸易和边境地区对外经济合作的发展”（《民族工作文献选编》（1990-2002），153页，中央文献出版社，2003。）党的十六大之后，国家进一步加大了实施“走出去”战略的力度。在这些优惠政策的支持下，少数民族地区的对外开放步伐明显加快，周边区域经济技术合作更趋活跃，边境贸易迅速发展，逐步变成了我国对外开放的前沿阵地。

　　八、加强扶贫工作

　　由于自然条件、社会历史等多方面的原因，少数民族地区贫困现象比较突出，并且具有不同于其他地区的特殊性。针对这些情况，国家因地制宜地采取了特殊政策措施。1982年，中央财政设立“三西”地区农业建设资金，在10年内每年安排2亿元，重点治理甘肃定西、河西和宁夏西海固干旱地区。1983年12月，国务院召开全国少数民族地区生产生活会议，强调对少数民族地区的政策要放得更宽一些，因地制宜，不搞一刀切，力争在较短时期内基本解决部分群众的温饱问题、住房问题和饮水问题。1984年9月，中其中央、国务院发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，决定采取措施帮助分布在少数民族聚居地区、革命老根据地、边远山区的尚未解决温饱问题的几千万贫困人口尽快摆脱贫困。1989年8月，国务院批转了国家民委、国务院贫困地区经济开发领导小组《关于少数民族地区扶贫工作有关政策问题的请示》，决定将少数民族贫困地区作为扶贫主战场，采取特殊政策措施给予重点扶持。9月，全国少数民族地区扶贫工作会议召开。江泽民同志发表讲话，强调“国家和发达地区以及社会各界要一如既往，进一步支持少数民族地区的扶贫工作。”1990年，中央财政设立“少数民族贫困地区温饱基金”。1992年，国务院决定在原“支援经济不发达地区发展资金”的基础上，每年新增加6000万元，有偿使用于民族地区的农、水、路等基础设施及企业技术改造。1994年，国务院实施《国家八七扶贫攻坚计划》，对少数民族贫困地区继续给予倾斜，通过放宽标准而使享受优惠政策的少数民族贫困县增加了116个，总数达到257个，占全国的43.4％。

　　进入新世纪，国家进一步加大对民族地区扶贫开发工作的支持。200土年6月，国务院实施《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，按照集中连片的原则，把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发重点，并在上述四类地区确定扶贫开发工作重点县。在确定重点县时，为民族地区增加了10个名额，总数达到267个，占全国的45％，同时将西藏的74个县（市、区）作为特殊片区整体列入国家扶贫开发重点扶持范围。民族地区成为新时期国家扶贫开发工作的重中之重，在扶贫资金、建设项目等方面得到了较多的扶持。

　　九、实施西部大开发

　　1999年，中央作出实施西部大开发的战略决策。这是面向新世纪正确解决民族问题的重大战略举措。中央明确提出，实施西部大开发战略，也就是要加快少数民族和民族地区的发展。为此，国务院先后于2000年和2004年出台了《关于实施西部大开发若干政策措施》和《关于进一步推进西部大开发的若干意见》，并制定实施了《“十五”西部开发总体规划》、《西部地区人才开发十年规划》等专项规划。在实施西部大开发中，国家将5个自治区、27个自治州、83个自治县（旗）纳入西部大开发范围，同时规定其他3个自治州可以参照享受西部大开发优惠政策；对未列入西部大开发范围的自治县，责成其所在的省级人民政府在职权范围内比照西部大开发的有关政策予以扶持。

　　几年来，西部大开发为民族地区带来了看得见、摸得着的实惠。截至2005年，中央在西部地区累计投入财政性建设资金5500亿元、财政转移支付资金7500亿元、长期建设国债资金3100亿元，总计1.61万亿元；西部地区新开工重点工程70项，投资总规模1万亿元。青藏铁路、西电东送、西气东输等一批标志性建设工程进展顺利，有力地推动了民族地区加快发展。

　　十、加快全面建设小康社会步伐

　　新一届中央领导集体十分关心少数民族和民族地区发展问题。2003年3月，胡锦涛同志在参加全国政协十届一次会议少数民族界委员联组讨论时指出，落实党的十六大提出的各项任务，实现全面建设小康社会的宏伟目标，也就是要更好地实现各民族共同繁荣发展。同时强调，加快民族地区发展，既要投入更多的资金，又要给予更优惠的政策；既要帮助他们把经济搞上去，又要帮助他们发展各项社会事业；既要继续发挥中央政府的主导作用，又要坚持抓好各地区各部门的对口支援。2004年10月，国务院明确要求在编制国民经济和社会发展“十一五”规划时，要把加快少数民族和民族地区发展作为重点内容进行研究，给予更大的支持。2005年5月，国务院颁布了《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，明确规定了上级人民政府帮助和支持民族自治地方加快发展的具体政策措施。

　　2004年11月，胡锦涛总书记、温家宝总理作出重要批示，要求制定扶持人口较少民族的具体规划和政策措施，加大支持力度，帮助22个人口较少民族加快发展。在我国55个少数民族中，人口在10万以下的民族有22个，总人口63万多人，主要分布在西部和边疆地区。由于历史、自然条件等方面的原因，这些人口较少民族的经济和社会发展水平还比较落后，有的少数民族群众还相当贫困。2001年，国务院办公厅在《关于扶持人口较少民族发展问题的复函》中强调，扶持人口较少民族的发展，可以在执行统一政策的前提下，在实际工作中给予更多的支持和照顾，将人口较少民族的乡村通简易公路、村村通电、村村通广播电视、人畜饮水、人口素质教育、医疗卫生条件改善、群众住房改造等问题，分别责成有关部门和地区在“十五”期间予以重点解决。2005年5月，国务院常务会议讨论并原则通过《扶持人口较少民族发展规划（2005—2010年）》。2005年8月，国务院召开全国扶持人口较少民族发展工作会议，明确要求：各有关地区和部门要高度重视扶持人口较少民族发展工作，按照国家扶持、省（区）负总责、县抓落实、整村推进的原则，加大扶持力度和资金投入，并组织沿海发达地区和大中城市、大型企业对口帮扶。通过5年左右努力，使这些地区经济社会发展达到当地中等或中等以上水平；再经过一段时间的努力，使人口较少民族达到全面建设小康社会的要求。

　　与此同时，国务院责成有关部门编制兴边富民行动“十一五”规划和少数民族事业“十一五”规划。这两个规划，都是国家“十一五”总体规划中的专项规划。其中，兴边富民行动是从1999年中央民族工作会议开始部署实施的一项重要边境建设工程。实施范围包括全国135个陆地边境县（旗、市、市辖区）和新疆生产建设兵团58个边境团场，覆盖]92万平方公里的国土，惠及2200万人口。2000年选择9个边境县（2001年扩大到17个）进行试点，2004年确定37个边境县重点推进，取得了显著成效。《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》规定，国家将边境地区建设纳入经济和社会发展规划，帮助民族自治地方加快边境地区建设，推进兴边富民行动，促进边境地区与内地协调发展。

　　2005年5月，党中央、国务院召开了新世纪新阶段的第一次中央民族工作会议。会议的重点是，加快少数民族和民族地区经济社会发展，实现全面建设小康社会的宏伟目标。胡锦涛同志发表重要讲话，突出强调了加快少数民族和民族地区发展的重要性和紧迫性。温家宝同志具体部署了加快少数民族和民族地区发展的各项工作。中共中央、国务院颁发《关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》。这个新中国成立以来关于民族工作全局的第一个决定，不仅文件名称落到了加快发展上，而且在整个30条中，关于加快发展的内容就有12条。文件强调，支持少数民族和民族地区加快发展是中央的一项基本方针，也是推进西部大开发的首要任务，必须摆到更加突出的战略位置，采取更加有力的政策措施。文件指出，加快少数民族和民族地区发展，关键是要以科学发展观统领经济社会发展全局，坚持以人为本，按照“五个统筹”的要求，科学确定发展思路和发展目标，促进各地区充分发挥自身优势，走各具特色的加快发展的新路子。文件还从基础设施、结构调整、财政投入、生态建设、扶贫开发、兴边富民、扶持人口较少民族等方面，明确了支持少数民族和民族地区加快发展的政策措施、主要任务和具体要求。2005年12月，国家民委和国家开发银行签订了400亿元的政策性优惠贷款协议，用于支持发展少数民族事业。少数民族和民族地区经济建设迎来了加快发展的重大历史机遇。

　　2005年12月，中共中央、国务院颁发《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，明确提出了推进社会主义新农村建设的总体要求和重大方针政策。民族地区经济社会发展中的困难与问题集中表现在农村。建设社会主义新农村，对加快民族地区全面小康和现代化建设步伐，必将产生重大的推动作用。

　　半个多世纪以来，在国家的支持和帮助下，少数民族和民族地区的经济建设走过了辉煌的历程，取得了巨大的成就。这充分体现了党的先进性，体现了社会主义制度的优越性，体现了改革开放的正确性，体现了党的民族理论政策的科学性。在全面建设小康社会的进程中，少数民族和民族地区的经济建设必将不断取得新的更大的成就。