援疆工作的实践与启示

　　摘 要:中央新疆工作座谈会的召开，拉开了我国历史上最大规模的对口支援的序幕。本文简要回顾了历史上我国政府对新疆的援助状况，分析了新一轮援疆工作开展的背景，深远的历史意义、特征。本轮援疆是全方位援助，中央明确了援助的任务、重点、目标，新一轮对口援疆通过两年的实践，取得了显著成效，促进了新疆经济社会的发展，同时本文提出了对口援疆工作中需要关注的问题和对策建议，对进一步搞好援疆工作具有一定的参考价值。

　　开展新一轮对口援疆，是中央科学分析新疆工作面临的新形势，为推进新疆跨越式发展和长治久安做出的重大战略部署，是贯彻“两个大局”战略思想、促进区域协调发展的战略措施，是发挥社会主义制度优越性、巩固和发展中华民族大团结的重要体现，是贯彻落实“十二五”规划纲要、增强新疆自我发展能力、促进新疆和谐稳定的必要保障，具有重大的经济意义、政治意义和深远的历史意义。

　　一、援疆的历史回顾

　　援疆，作为一种治国之策，古已有之。早在清代，清政府在新疆设立伊犁将军统辖新疆军政事务之后，新疆本地每年税收不足 10 万两，清政府每年要调拨“协饷”200 万 ～ 300 万两白银，充作新疆军政费用。这笔巨款，一部分由清廷国库拨付，大部分则由内地各省和海关分摊。此外，新疆遇到大事，清政府还要拨付专款支持，称“专饷”。由于有中央政府和全国的支持，在清朝统一新疆初期的几十年里，新疆农牧业迅速增长，城市规模不断扩大，实现了经济较快发展。

　　新中国成立到改革开放前，为解决区域发展和资源分布不平衡问题，按照“全国一盘棋”的指导思想，中央政府依靠计划经济体制对各种资源进行全国性的调配，虽没有明确提出对口支援新疆的政策概念，但从 20 世纪 50 年代中期到 60年代初期，中央和各省区从人员、资金、技术等多方面支援新疆建设，并与新疆开展协作与交流已形成一定规模和延续性。比如国家机关、上海、湖南、山东等省区派出数万名干部、工人和知识分子支援新疆建设，为新疆的经济社会发展做出了重要贡献。

　　中央政府第一次明确提出对口支援政策，是在1979 年 4 月召开的全国边防工作会议上，乌兰夫在《全国人民团结起来，为建设繁荣的边疆巩固的边防而奋斗》的报告中提出，国家将加强边境地区和少数民族地区的建设，增加资金和物资投入，并组织内地省市对口支援边境地区和少数民族地区。对口支援政策提出初始主要是针对发达省市对少数民族地区的支援和经济技术协作，相关法律制度也逐步建立和完善。1984 年 10 月 1 日开始实行的《中华人民共和国民族区域自治法》第61条规定:“上级国家机关应当组织和支持经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作，帮助和促进民族自治地方提高经营管理水平和生产技术水平。”

　　1987年4月，中共中央、国务院在批转的《关于我国民族工作几个重要问题的报告》中进一步指出:“大力发展横向联系，这是加快发展少数民族地区经济，促进民族交往和进步的重要途径。发达地区应继续做好对少数民族地区的对口支援。这是一项历史使命，应当坚持做好。同时，在自愿结合、互利互惠的基础上，大力发展多方面、多层次、多渠道、多形式的横向联系，通过横向联合，互通有无，取长补短，促进资金、技术、人才的合理流动。”1995年9月，中共中央十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”规划和2010年远景目标的建议》中专门提出了缩小东西部差距的措施，其中就规定了沿海发达地区对口帮扶中西部的10个省区。1996年，第一轮援疆正式启动，1997年2月，由北京、天津、上海、山东、江苏、浙江、江西、河南 8 省市和中央及国家有关部委选派到新疆工作的首批 200 多名援疆干部陆续抵疆。此后，全国范围的对口支援规模不断扩大。2010 年 3 月，中央召开全国对口支援新疆工作会议，决定举全国之力支援新疆发展。2011 年又召开了第二次全国对口援疆工作会议，新疆迎来了历史上最大规模的对口支援，新一轮援疆起点更高，力度更大，意义重大而深远。

　　二、新一轮对口援疆是极具中国特色的制度安排

　　( 一) 开展新一轮援疆的背景。

　　新疆经济社会发展，特别是改革开放以来取得了巨大成就，但与全国相比仍然存在较大差距，面临着一些突出问题，特别是“7.5事件”的发生，反映出新疆作为边远民族地区，经济社会发展长期滞后，将会影响社会和谐稳定和国家安全，而依靠新疆自身力量，难以实现新疆长治久安的战略目标。因此，尽快促进和实现新疆跨越式发展，缩小同内地省区的发展差距，是我国当前面临的一项重要战略任务。

　　2010 年中央新疆工作座谈会的召开，标志着国家对新疆发展的支持进入了新的历史阶段，新一轮对口援疆工作力度之大，出台的政策和投入的资金之多，在新疆历史上前所未有，在中国区域援助历史上也是空前的。

　　中央新疆工作座谈会深刻分析了新疆工作面临的形势和任务，提出了新疆工作在党和国家工作大局中具有特殊重要战略地位，新疆的发展和稳定，关系全国改革发展稳定大局，关系祖国统一、民族团结、国家安全，关系中华民族伟大复兴，进一步明确了当前和今后一个时期做好新疆工作的指导思想、主要任务、工作要求。对推进新疆跨越式发展和长治久安做出了战略部署。国务院出台了《关于进一步加强和推进对口支援新疆工作的实施方案》，方案根据统筹兼顾，突出重点; 全面支持，民生优先; 科学规划，有序推进; 加强协作，促进互利的原则，提出了把经济援疆、干部援疆、人才援疆、教育援疆、科技援疆更好地结合起来，落实援助项目，加强政策支持，加大推进新疆跨越式发展和长治久安工作力度，不断开创新疆发展和稳定新局面，由此，新一轮援疆拉开帷幕。

　　( 二) 新一轮援疆的主要内容。

　　1. 新一轮援疆的主要目标。力争 5 年内，使新疆特别是南疆地区经济社会发展明显加快、各族群众生活明显改善、城乡面貌明显改观、公共服务水平明显提高、基层组织建设明显加强;通过 10 年时间，最大程度地缩小新疆与内地差距，确保2020 年新疆实现全面小康社会目标。

　　2. 新一轮援疆的主要任务。按照中央决策部署，建立起人才、技术、管理、资金等全方位对口支援新疆的有效机制，把保障和改善民生放在支援的优先位置，着力帮助各族群众解决就业、教育、住房等基本民生问题，着力支持新疆特色优势产业发展。具体包括: 改善当地各族群众基本生活条件; 支持受援地区产业发展; 促进当地就业; 培养干部人才。

　　3. 新一轮援疆的主要模式。援疆模式主要分为三种: 一是交钥匙，二是交支票，三是共建。“交钥匙”指的是，项目设计施工全部由支援方负责，建好以后交钥匙给受援方使用。“交支票”则为，项目从设计到施工全部由受援方负责实施，支援方提供资金。“共建”则是支援方和受援方共同承担项目实施和资金筹措。

　　4. 新一轮援疆的时间安排。新一轮援疆工作期限为 2011 ～ 2020 年。2010 年为深入调查研究，编制专项规划，开展试点，加强人员培训，抓紧做好对口援疆的前期准备。2011 年全面实施对口援疆工作。

　　5. 新一轮援疆的结对关系

　　( 三) 新一轮援疆的特征。

　　一是范围广。新一轮对口援疆包括经济援疆、干部援疆、人才援疆、教育援疆、科技援疆的全方位对口援疆。

　　二是支持力度大。对援疆资金做了明确规定，按援疆省市每年地方财政一般预算收入的一定比例进行支援。并且资金支援和项目支援、产业支援相结合。

　　三是重点突出。强调民生优先，重点支援新疆贫困地区特别是南疆地区，着力解决各族群众生产生活中最直接、最现实、最紧迫的问题。

　　四是思路创新。把增强受援地区自我发展能力作为最终目标，强调“输血”与“造血”相结合，增强新疆自身的造血功能; 强调“硬件”建设与“软件”建设相结合、资金支持与人才支持相结合、物质支援与文化交流相结合。

　　五是强调协作。支援省市把对口支援作为自身工作的重要组成部分，受援地区主动配合，例如，江西省把阿克陶县作为江西省第 100 个县进行规划建设。中央支持新疆的专项资金，在不改变分配渠道、不改变使用方向的前提下，可按照对口支援专项规划，与支援省市的援助资金统筹使用，体现了协作原则。

　　三、新一轮对口援疆的成效

　　新一轮对口援疆工作开展以来，19 个支援省市、有关部门和企业坚决贯彻中央决策部署，扎实推进各项工作，取得了显著成绩。

　　一是新一轮对口援疆以改善民生为重点，推进重大民生工程建设。19 个支援省市集中主要力量，安排援助资金 135 亿元，其中 70%用于民生工程建设，2011 年开工项目 1422 个，建成了城乡住房、学校医院、公共基础设施等一大批民生工程项目，切实解决受援地老百姓生活中的实际困难，对改变当地城乡面貌和群众生产生活条件起到重要的推动作用，使新疆各族群众得到了看得见、摸得着的实惠。对口援疆工作把解决新疆农村安居富民、定居兴牧工程作为重点任务，去年以来，已有 19. 1 万户农牧民实现安居。

　　坚持把教育援疆放在重要位置，支持受援地改善了一批义务教育阶段寄宿制学校的办学条件，帮助开展“双语”教师培训，着力解决受援地双语教学师资短缺问题，扩大内地新疆高中班规模，推进双语教育的进程，提高各族群众综合素质。同时，针对受援地医疗水平相对落后状况，帮助加强县乡村三级医疗卫生机构基础设施建设和基本设备配置，开展了医务工作者的培训和支援，提高了基层医疗卫生服务水平。

　　坚持把就业作为民生之本。想方设法帮助受援地区解决好就业问题，在援建项目建设中更多地吸纳了当地群众就业。实施“普通高校毕业生( 多数是少数民族学生) 赴对口援疆省市培养计划”，2011 年首批已培训2866 人。

　　二是依托新疆资源优势和产业基础，19 个支援省市以及大型国有企业产业援疆工作全面启动。2011 年各支援省市在对口援疆综合规划中，共安排产业发展项目 214 个，项目总投资49. 75 亿元，其中援助资金18. 85 亿元，主要用于支持受援地区农牧业产业化以及工业、物流、旅游业、产业园区等基础设施建设。中央企业累计签约金额 5600 多亿元，目前所有对口支援省市都与受援地签订了产业合作项目协议，引进上亿元的产业合作项目，部分项目已开工建设或建成投产。另外，国家有关部委研究出台了一系列支援新疆发展的特殊政策，这些都有力的促进了新疆产业发展和自我发展能力的增强。

　　三是各支援省市积极推进智力援疆，把干部、人才支持作为重要支撑点。通过双向挂职、两地培训和支教、支医、支农等多种形式支援新疆，推进各类人才的引进、培训和培养。自2010年11月以来，第七批 2700 多名援疆干部陆续进疆，除了党政干部外，专业技术人才涉及医疗、教育、卫生、金融、农业、工业等各方面，与历年相比，是援疆人才数量最多、涵盖领域最广的一批。另外，各支援省市积极引导当地高校科研机构开展科技援疆，并与新疆有关单位、企业实施科技合作，进行科技成果转化推广工作，把实用技术与受援地的比较优势结合起来，推动产业结构优化升级，增强受援地的科技创新能力。

　　四是各支援省市在援疆工作上体现了改革创新，加快发展、只争朝夕的精神。援疆不仅带来了资金、人才技术，更重要的是带来了新的思想观念和创新精神，通过一年多来新疆与各支援省市的交往、交流、交融，进一步推动了全区各族人民思想的大解放、观念的大更新。

　　四、对口援疆需要关注的问题

　　( 一) 自治区总体规划及发展战略与各支援省市的建设项目衔接问题。

　　由于新一轮对口援疆采取结对关系对受援地援助，各支援省市从规划编制、项目实施、项目管理等方面，出现各自为政的情况，特别是产业援疆方面，在一些重大项目建设上容易出现重复建设、产业同构化倾向，造成资源浪费和生态破坏。目前，援疆省市与受援县市纷纷加大了工业园区( 开发园区) 的建设力度，形成了“县县建园区、县县有园区”的发展局面。但在新疆，特别是南疆区域工业基础薄弱，发展工业的基础配套和市场开拓能力非常有限，

　　导致园区虽然建成了，但是整体发展水平不高，产业的集聚能力得不到体现，甚至部分园区建成以后，只见建厂，不见开工，因此，如何从自治区层面统筹协调，在总体发展方向、重大产业项目布局等方面与各支援省市规划、建设项目进行衔接是需要关注的问题。

　　( 二) 受援地组织机构设置不健全，工作衔接不顺畅。

　　各支援省市成立了由主要领导同志任组长的对口援疆工作领导小组，设立了前方指挥部和后方协调机构，人员配备齐全，落实了相关责任。但目前受援地组织机构不健全，缺乏专职人员，少部分受援地仍未设立专门机构，很难协调解决援疆工作中存在的问题，甚至有推诿扯皮现象。有的机构级别设置太低，不仅很难与正厅级的对口支援前方指挥部之间衔接协调，而且不利于与地州相关各部门之间的协调，影响到援疆工作的效率和效益。

　　( 三) 建材价格大幅涨，影响援疆项目建设。

　　2012 年是对口援疆正式启动的第一年，大量项目同时上马，建设过程中对人工、建材的需求大大增加，导致价格大幅上涨，在一定程度上增加了项目建设成本，投资效益受到显著影响。特别是南疆地区建材生产能力较低，建筑材料的供应难以满足新一轮援疆项目建设的需求，造成建材价格上涨过快，另外，劳动力市场价格高、数量少，严重影响产业发展和项目实施。

　　( 四) 受援地专业人才匮乏，劳动力素 质偏低。

　　人力资源结构矛盾突出，一方面受援地人才严重匮乏，技术人才、管理人才数量和质量不能满足援疆建设项目需要。另一方面，从事基础性工作的劳动力也呈现严重不足的现象，尤其南疆三地州和偏远贫困地区人才严重不足，劳动力素质偏低，普遍面临“用工荒”的困境，同时受援地又存在着就业困难问题。这一矛盾现象出现与劳动力素质密切相关，不利于援疆项目的顺利开展。

　　( 五) 民生工程存在资金和设施不配套问题

　　随着安居富民、定居兴牧的大规模推进，与居民点配套的道路、学校、卫生院等项目建设任务越来越重，配套资金压力越来越大。援疆建设规划中，主要任务是实施各类住房项目，住房项目完成后，由于水、电、路等基础设施建设跟不上、不配套，农牧民仍无法入住，这需要国家和自治区尽快解决配套资金，建设和完善配套设施，这方面对资金的需求远远大于各类住房建设所需资金。如何积极整合中央补助资金、自治区预算内资金和对口援助资金，最大限度地提高资金的整体使用效益，同时进一步争取国家资金支持，是需要解决的突出问题。

　　五、强化协调服务，促进新一轮援疆工作的建议

　　( 一) 自治区建立联系会议制度，统筹协调援疆工作。

　　建立自治区层面的联系会议制度，统筹协调19 个省市的援疆工作。加强自治区级的统筹机制，协调各支援方、受援方、各部门之间的关系，各行业、各部门应高度重视新一轮援疆工作，为对口援疆省市提供有效的指导和支持，特别是要对产业和重大项目进行合理布局，避免重复建设、资源浪费，按照各援助省市的实力和受援地的实际需要，从有利于自治区区域协调发展的角度和自治区整体发展出发实施项目建设，研究制定援疆的整体开发战略。

　　( 二) 建立健全机构设置，强化服务职能。

　　由于新一轮援疆是全方位援疆，时间跨度大，工作量大，涉及部门多，涵盖经济社会的各个领域，建立统一、规范的工作衔接、协调机制非常重要。一是建议各地比照自治区模式设立援疆办，将援疆办设在发改委，援疆办主任由发改委主任兼任，并安排一名专职副主任主管。二是建议自治区统一解决机构人员和编制，各受援地结合自身实际增加人员编制，明确机构级别和职责。三是安排必要的工作经费并列入各级财政预算，保障援疆服务工作有效、有序

　　开展。

　　( 三) 集中力量发展优势产业，

　　在重点领域实现突破。建议自治区政府牵头，充分发挥相关主管部门的职能作用，打破对口关系的限制，在石油石化、装备制造、煤电煤化工、农产品精深加工等新疆的重点和优势领域，整合各对口支援省市力量，对重点地区、重大项目和重要行业予以集中支持，以迅速形成突破，在避免重复建设、资源浪费的同时，尽快形成新疆优势产业的规模和市场竞争力，增强产业发展对周边地区相关配套和服务行业的辐射带动作用，加快自我发展能力的提升。

　　( 四) 集中合作建设工业园区，提高产业的集聚度。

　　在资源特点相似、产业结构趋同的区域，选择配套条件好、交通运输方便、水土资源丰富的地点，打破行政区划限制，由多个县市联合共建、共同招商、风险共担、利益共享，根据各县市在园区建设和发展过程中的贡献大小制定合理的利益分配标准。这样，一方面能够全面提高园区的建设水平，增强园区对有实力企业的吸引能力，增强产业的集聚和规模。另一方面，也能有效避免了园区建设发展过程中与周边地区争水争地现象，减少对新疆脆弱生态环境的污染和破坏。

　　( 五) 建议国家和自治区设立相关专项资金。

　　项目援疆地方配套资金难以落实，原因一是地方财力薄弱，二是自治区下达的项目任务较重。建议国家和自治区设立相关专项，加大支持力度，推动“两居”工程配套设施建设。另一方面下达“两居”工程的相关任务指标需要考虑地方实际情况，随着“两居”工程的大规模开展和援疆工作的深入推进，国家最初设定的援疆资金以及各援助省市的规划资金已远远不能满足新疆大开发、大发展的需要，新疆应进一步向国家争取资金，同时要争取更多的支持政策，创新体制机制，多渠道吸引资金参加新疆建设。

　　( 六) 完善职业培训和人才开发政策。

　　新疆大发展，急需大批高素质技术工人，由于历史原因，援疆企业难以招录到当地合格的劳动力，只能从内地招用，既增加企业成本，又不利于就业结构的调整和民生的改善。建议自治区对未就业大学生以及教师等人员培训制定年度计划以及与援助省区加强协调衔接，同时，加大职业技能培训的力度，结合大的产业项目落地，针对性地制定和实施职业培训专项计划。特别是加快南疆经济社会发展，人才是关键，要运用股权激励、财政奖励、延长退休年龄的办法引进全国乃至海外人才，同时采用挂职锻炼、培训培养等方式不断提高当地人才素质。积极发挥各类志愿者和老专家的作用，增强社会事业的自我发展。

　　( 七) 营造和谐援助环境，促进民族团结，维护社会稳定。

　　借助援疆机遇，增强各民族之间的交流合作，增进理解，进一步推进民族团结进步事业，认真贯彻落实党的民族政策，提高广大党员干部在民族宗教领域统筹兼顾、驾驭全局的能力，维护援疆政治稳定有序、团结和谐的社会环境。