民族地区具有民族成分复杂、文化结构多元、经济发展滞后、生态环境脆弱等典型特征，其基层社会治理是一项十分复杂的系统工程，事关民族地区和谐稳定，事关民族地区全面建成小康社会大局。甘肃省临夏回族自治州积石山保安族东乡族撒拉族自治县是一个典型的少数民族聚居地，近年来，积石山县以保障社会公共秩序为轴心，多措并举，积极探索依法治理、多元治理和协同治理的社会治理新机制，取得了一定成效。

　　一、民族地区基层社会治理现状

　　民族地区基层社会治理坚持贯彻“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制。就积石山县而言，社会治理主体是县、乡党委、政府，治理区域覆盖县、乡，治理对象是各族干部群众，治理重点是县城和各乡镇、村、社，治理难点主要是人口居住较多的县城和各乡镇。积石山县作为一个有10个民族聚居的多民族多宗教的自治县，维护民族团结、宗教和顺是社会治理的一项重要内容。社会治理的方法手段主要靠道德、行政、法律，以教育引导为核心，以管理服务为保障，规范社会成员的行为，对社会公共事务进行组织、协调、服务、监督和控制。

　　近年来，特别是党的十八大以来，积石山县基本形成了县乡村社各方协调联动、全社会参与共同治理、各部门统筹协作共同发力的社会治理一体化体系，城镇治理功能比较完善，乡村治理能力逐年提升，防范重特大事件预案比较齐备，各族群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围正在形成。民族团结，宗教和睦和顺，社会治安综合防范能力不断加强，全县治安形势良好，社会大局稳定，为全县经济社会发展营造了良好的社会环境。

　　二、民族地区基层社会治理存在的问题

　　正视社会治理中存在的突出问题是社会治理创新的前提。随着经济的较快发展和社会的不断进步，社会治理方面的一些深层次矛盾问题日益凸显，严重制约着社会治理创新步伐。

　　（一）理念定位方面

　　积石山县人均受教育年限仅为6.5年，远低于全国9.85年、全省8.8年和全自治州7.25年的平均水平。文化水平的普遍较低，导致了干部群众观念陈旧，重经济建设、轻社会治理的思想十分突出。县委县政府社会治理创新的思路不够宽阔，措施不够得力，工作落实的还不够具体到位；广大干部群众把社会治理简单地理解为社会治安管理，总认为“只要社会治安好，不发生重特大事件，就达到了社会治理目标”。思路的狭隘导致对社会治理方法措施不研究不探索，应对重特大事故和突发事件防范措施不健全，遇到社会治理问题只能临时抱佛脚。同时，广大干部群众外出学习机会少，对先进经验做法的学习借鉴不够，不能正视自身存在的突出问题，社会治理理念与定位跟不上时代发展、社会进步和群众需求。

　　(二)主体设置及其职能配置方面

　　民族地区的社会问题多样、社会利益关系错综复杂，同时，基层社会治理主体的设置及其功能配置结构单一，存在重政府主导、轻社会参与的现象。在积石山县，社会组织和公众对社会治理的参与率低，市场主体少，发育不充分，党委、政府几乎是社会治理的唯一主体，如同“大保姆”大包大揽，不堪重负，社会治理成本高、效率低，群众满意度不高，时常出现“缺位”“错位”的现象。尤其是在农村社会治理中，只有乡村两级干部和乡镇派出所抓社会治理，各社治安联防员关注社会治理，广大群众对社会治理漠不关心。职能配置中，虽然构建了县乡村社、各部门综合联动的立体化社会治理防控体系，但体系不健全，联防效应不明显，总有“渔网很大，但总抓不到鱼”的现象。

　　（三）治理内容层面

　　社会治理是管理和服务并重的一项系统工程。但在一些民族地区基层社会治理中存在重社会管理、轻服务的现象，往往习惯于“管”“卡”“压”的旧思路和“围”“追”“堵”“截”的老方法，社会治理内容不能适应社会需求，导致社会治理难、监管难。积石山县在社会治理中，党委、政府全面谋划部署，县委政法委牵头推进，县公检法司、各乡镇部门具体实施，看起来社会治理天衣无缝，但就像“鱼儿离开了水”，没有牢固的社会治理基础，社会治理措施创新不足，治理内容单一，治理问题凸显。

　　一是群众认识有偏差，心理有落差，对政策落实有误解。农村部分群众“等靠要”思想严重，一些群众把国家精准扶贫当作精准救济，存在“干部干、群众看”的现象；有些群众有“晒着太阳，让政府抬着奔小康”的想法；还有群众对各项惠民政策落实一知半解，稍不顺意就大唱反调，甚至当“钉子户”。

　　二是项目落实与群众需求有差距而产生矛盾。近年来，随着农村路、水、房、电、网络等各项项目的全面实施，积石山县的农村面貌发生了翻天覆地的变化。但在到村到户项目的实施中，由于资金投入不足，项目实施有先有后，项目覆盖对象有硬性规定，加之个别项目单位、乡镇工作不规范，社会监督体系不健全，导致部分群众对项目落实有意见，甚至认为“会哭的娃娃有奶吃”，把上访当作本事，把缠访当作一种能力。

　　三是政策执行不到位，群众有怨言。积石山县把低保政策落实当作为民办实事的一项重要工作，但在具体工作中，由于县、乡、村干部政策宣传不到位，低保政策动态管理跟不上，操作还不够阳光透明，导致部分群众相互攀比，个别群众把低保户当作一种荣耀，争当低保户。此外，在危房改造、易地搬迁、产业扶持、移民补助等政策的实施过程中，由于政策宣传、执行落实、落地见效等方面的工作不到位，使群众产生诸多误解，引发农村社会治理形成新的矛盾点。虽然县乡村广大干部做了大量细致入微的工作，但成效不明显。

　　四是服务工作滞后，损害群众利益的隐患易发多发。积石山县发展基础薄弱，基础设施欠账大。个别乡镇党委重承诺、轻兑现，个别干部办事不公、服务不到位，—些窗口单位仍存在门难进、脸难看、事难办的现象，给社会治理带来阻力和困难。

　　五是矛盾纠纷排查不及时，群众上访问题比较突出。积石山县是一个多民族多宗教的自治县，矛盾纠纷牵扯面广、调处难度大，及时有效地处理不同社会群众的多利益诉求成为社会治理的难点。尤其是农村部分少数民族群众在涉及林权、地界、宅基地、行路等问题上相互包容意识不强，由此引发的邻村邻里矛盾较多。

　　（四）治理方法与手段层面

　　民族地区普遍存在着社会治理方法和手段单一的突出现象。尤其积石山县的社会治理中，重法制治理、轻道德治理，重行政干预、轻社会参与，重按部就班、轻措施创新。总抱有法制是底线、红线、高压线的看法，认为“硬管理”才有保障，软管理怕出问题，缺乏柔性的道德教育。由此导致传统乡规民约、社会良好习俗对规范群众行为的作用流失，德治不断减弱,社会不稳定因素增多。

　　三、民族地区基层社会治理创新的路径与策略

　　加强和创新民族地区基层社会治理，要强化引导、创新方式、完善机制，着力做到“四个注重、四个强化”。

　　（一）注重理念创新，强化教育引导

　　一是突出正面引导，增强法治意识。要及时宣传中央、省、自治州、县的重大决策部署，宣传党的民族宗教、强农惠农、精准脱贫、法律法规等政策，弘扬传统美德和家庭道德，提高学法、懂法、用法、护法的自觉性，提高全社会的法制意识。要注重用传统的、宗教的、民俗的积极因素教育引导群众，用村规民约体现村民自治，规范约束群众的言论行为。还要用新型的、文艺的、喜闻乐见的形式教育感化群众。例如，积石山县结合县情实际，利用快板这种文艺形式宣传党的好政策，把群众的意志与力量凝聚到了脱贫奔小康上，取得了良好的宣传教育实效。

　　二是突出情绪化解，倡导新风正气。理顺群众情绪、化解群众积怨、解疑释惑，是民族地区社会治理的一项重要内容。同时，要广泛开展爱国爱教、知恩感恩教育，增强群众自我发展、自我服务、自我管理意识。例如，2016年，积石山县在全县145个行政村，创造性地开展了“村民知情大会”这一独特做法，老百姓的事让老百姓说了算，不仅让老百姓广泛了解惠民政策落实情况，而且让群众顺气解气，架起了干群“连心桥”，暖和了百姓的心田。

　　三是突出激励激发，发挥内生动力。要引导群众树立贫困为耻的观念，千方百计激发群众脱贫致富的内生动力。例如，2017年，积石山县在全县17个乡镇组织开展“两户”见面会，以现身说法的方式，让脱贫户讲过去、讲发展、讲变化，传经送宝，让贫困户树立信心，增强自我发展意识，为脱贫攻坚奠定了坚实基础。

　　（二）注重主体优化，强化服务意识

　　社会治理，说到底是对人的治理和服务，要坚持主体优化，实现政府、市场、社会协同治理，激发社会组织参与社会治理，提高社会治理能力和水平。

　　一要着力保障和改善民生。要突出群众急需急盼的民生热点难点，让群众看到变化、见到实效、得到实惠。例如，近两年，积石山县重点实施精准脱贫工作思路，把农村危房改造、村社道路建设、牛羊产业发展作为民生重点项目全力推动，特别是实施1.3万户农村D级危房改造，既解决了群众居家之忧，增强了贫困群众的精气神，又促进了农村社会和谐稳定，成为精准脱贫的亮点民生工程，大大提升了党委、政府的公信力。

　　二要着力促进公共服务均等化。要把公共服务提质增效、均等化，作为民族地区社会治理的重点任务来落实。积石山县把发展教育百年大计作为挖穷根、提升群众素质的根本，全面实施“教育强县”战略，理清全县教育工作思路，围绕提高劳动者素质的目标，树立向发达地区看齐这一意识，不与民族地区比高低、不靠民族照顾讲成绩，提升教师教学和校长管理两种能力，提高义务教育阶段入学率和巩固率，抓好政府管理线、教育督导线、社会支持线，突出小学抓入学、中学抓控学、全面抓质量三项措施，狠抓教职工工作作风、学校校风、教师教风、学生学风，建立校长聘任、教师交流、教师培训、激励奖惩、人才引进、学校考核这六项机制，努力办好让人民满意的教育。

　　三要着力完善社会保障服务体系。要把社会保障服务作为民族地区社会治理的一项重要指标全面推进。例如，积石山县在认真落实农村合作医疗制度，实施新农合报销、大病医疗救助的基础上，对因病致贫的贫困群众，由政府出资投保，解决剩余部分医疗费用,有效解决了因病返贫的问题,也有效消除了因社会保障服务不足引发的不稳定因素。

　　（三）注重内容完善，强化统筹协调

　　民族地区社会治理创新要紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局这个总基调，必须始终贯穿法制社会建设全过程，要按照平安建设总目标，全面实施依法治理、综合治理、源头治理，全民共建，联动融合，打造社会治理人人有责、人人治理的命运共同体，逐步形成多元参与、多样化治理模式。

　　一要强化依法治理。要发挥好法制在社会治理中的引领作用。例如，积石山县实施法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位、进宗教场所、进家庭,通过“法律八进”活动，各族群众学法、守法、用法、依法办事意识明显提升，有力的促进了农村社会协调发展。

　　二要强化纠纷化解。要认真排查各类矛盾纠纷，畅通群众合理诉求渠道。例如，积石山县针对部分群众越级上访、缠访、闹访的实际，在全县上下组织开展“社会矛盾大排查纠纷大化解法治大宣传活动”，坚持早发现、早介入，及时化解群众来信来访，调处各类矛盾纠纷，致力做到小事不出村、大事不出乡、矛盾不上交，为全县社会治理营造了和谐氛围。

　　三要着力破解难题。要突出重点综合整治，围绕难点全力破解。例如，近年来，农村赌博盛行，需要采取政府与市场、家庭与社会、个人与集体、教育与惩治相结合的措施，一题一策，因地制宜，攻坚克难，营造风清气正的和谐环境。

　　（四）注重机制创新，强化民主管理

　　一要完善利益分配机制。要通过“村民知情大会”、“两户”见面会、村民代表大会、党日活动、党群民主议事会等制度，构建“纵横交织、条块融合、全覆盖无缝隙”的利益分配体系，特别要调整好涉及农村发展大局和农民切身利益的项目建设、危房改造、产业扶持、农村低保等政策和扶持措施，加强村务公开，加强村级权力运行监督制约，完善村民议事规则和村规民约，规范村于部行为，充分保障群众的参与权、知情权、决策权和监督权，满足群众多元化需求，增强群众满意度和获得感。

　　二要完善政策落实保障机制。要把严格依法按政策办事贯穿到社会治理工作的方方面面。一方面，要全面准确不折不扣地落实各项惠民政策，让政策在阳光下运行。另一方面，要围绕影响社会治理的农村低保落实、基层协管网络建设等热点焦点问题，强化动态管理，解决执行政策变样、不到位的问题。以完善的政策保障促进社会治理长效化、常态化。

　　三要完善职能协调机制。要始终激发社会治理活力，通过各部门、各行业社会公众间的紧密配合，有效互动，以综合的优势、强大的合力推进立体化社会治安防控体系建设。持续开展打黑除恶、整治黄赌毒、涉电信诈骗等专项行动，深入推进矛盾纠纷排查化解。努力打造矛盾综合调处、治安综合治理、民生综合服务的立体化服务管理平台。例如，积石山县通过开展“五星家庭”评选、“好村民”评选、宗教界“三比一促”、“三讲”和“和谐寺观庙堂”创建活动，各部门综合联动，培育先进典型，强化先锋引领，既提振了群众的精气神，又提高了服务管理水平。

　　四要完善财政支出机制。要把有限的财政资金向公共服务领域倾斜。积石山县虽然县穷、民穷、财政更穷，但始终突出民族地区实际，每年财政预算都首先向社会治理保障方面重点倾斜。2016年，积石山县坚持多头分散向统筹集中转变，整合发改委、扶贫、财政、民政、民委、移民等部门资金7.8亿元，全部用于精准脱贫到村到户项目，尽可能让各族群众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，真正发挥财政收支取之于民、用之于民的作用。

　　五要完善责任追究机制。加强和创新社会治理，落实责任追究机制是关键。党政一把手要担负起社会治理第一责任，班子成员认真落实“一岗双责”，靠实工作责任，层层传导压力，严格落实问责机制。例如，积石山县实行社会治理“四包一联”工作责任制，每名县级干部包抓一个乡镇、一个村、一所学校、一所卫生院，联系一名宗教界人士，跟踪抓实，追踪问效，治理成效明显。

　　六要完善监督评价机制。要创新民族地区社会治理监督评价机制，提高社会治理社会化、法制化、专业化水平，补齐治理短板。例如，积石山县一方面邀请人大代表、政协委员、宗教界人士代表、群众代表，对全县各辖区社会治理工作进行“纵到底、横到边、全覆盖、无盲点”的监督和综合评价。另一方面，注重建立健全长效的考核奖惩制度机制，把社会综合治理工作纳入各乡镇、各部门年度政绩考核的主要内容，推动治理工作向纵深推进。

　　【作者系中共积石山县委书记】