对口援疆工作如何提高成效，做到精准援助

　　一、对口援疆取得的成效

　　新疆充分利用西部大开发、“一带一路”核心区等政策优势，充分利用自身经济潜力大、自然资源丰富、人力成本较低等比较优势和后发优势，在对口援疆政策、项目与资金的带动下，“十二五”期间对口援疆累计实施援疆项目5150个、到位资金580亿元，落实执行经济合作项目6003个，到位资金8808.79亿元。大量资金涌入和项目支援，对新疆经济发展起着重要的推动作用，带动发展成效显著。

　　（一）产业援疆成效突出，产业经济发展能力不断提升。

　　2015年新疆第一产业增加值1559.09亿元。2015年粮食产量延续了2008年以来的增势，达到了1521万吨，比2009年增长32%，粮食单产达到615.4公斤/亩，高于全国平均水平。在棉花主产区加大了引进援疆项目，连片油脂高产棉持续增加，棉花产量和商品量连续21年全国第一。2015年新疆棉花总产量350万吨，占全国棉产量的62.5%，农民人均纯收入中的1/3来自棉花，在生产区则占到60%以上，棉花加工、销售提供的利税占县财政的40%以上。新疆建立完善全国大型油气生产加工基地、现代化大型煤炭化工基地、电力工业基地、盐化工业基地、纺织工业基地、农副产品加工工业基地等9大基地，着力培育了石油石化、新型煤化工、电力、建材等8个超亿元的产业集群，建设了5个千亿元产业园区和50个百亿元大企业大集团，建设了一批新型工业化领军企业。2015年，中小微企业、非公有制经济比重进一步提高，高新技术、高能源等产业实现快速增长，第二产业增加值3564.99亿元。新型城镇化加快推进，2015年城镇人口占总人口的比重提高至47.2%。

　　（二）基础设施和基础产业援疆筑牢根基，公共物品供给质量不断提升。

　　2010年至2015年，新疆固定资产投资累计完成3.96亿万元，年均增长28.2%，水利、交通、能源等一大批重点项目建设建成，保障了工业转型升级。制造业跃升工业投资主体地位，优势资源产业投资增长较快，新能源和可再生能源投资成为最大亮点。2015年工业投资5060.53亿元，是2009年的4倍。新疆把基础设施作为经济发展的重要保障，通过对口支援，全力推进了一批水利、交通、通讯等重大基础设施建设项目，带动了相关行业投资大幅增长。2015年，铁路营运里程达到了6152公里，公路总里程达17.85万公里，高速公路4316公里，实现了交通运输业立体化布局，特别是随着兰新高铁开通，新疆迈入了高铁时代。

　　（三）民生援疆取得突出成效，人民群众生活水平不断提高。

　　2010年至2015年以来，新疆居民收入开始加速，收入来源更加多元化，全自治区有11个地（州、市）的农民收入超过万元。城乡差距不断缩小，城乡居民收入差距由2010年的2.90:1缩小到2015年的2.79:1。2015年，有5.77亿元援疆资金用于新疆基层组织和政权建设，支持新疆新建和改扩建乡镇、村、社区710个。

　　二、对口援疆存在的问题分析

　　（一）新疆经济发展取得显著成效，但社会发展缓慢。

　　随着对口支援深入开展，新疆居民对外界的认识越来越多、与外部的交流越来越频繁，与外界的对比尤其是与发达地区的对比越来越明显，由此所产生的民族间差异、地区间差异、城乡差异不断冲击和改变着人们的观念和价值取向，容易带来很多社会不稳定的因素。

　　（二）政府主导作用发挥明显，市场在资源配置中的主体作用需要进一步加强。

　　在建设方式上，采用具有动用国家力量进行高强度财政援助和项目援助的倾向，这样就容易滑向计划经济的运营方式，造成资源最佳配置的失效和无能，导致经济发展乏力和后劲不足，难以使得大规模的经济援助形成新疆经济的增长点和发展点。

　　（三）新疆经济社会发展的自生能力需要提高，当地企业与民众从援助中获益不够，获得感有待提高。

　　新疆援建方式主要包括三种，一是“交钥匙”，主要是项目设计施工全由支援方负责，建好以后交钥匙给受援方使用。二是“交支票”，主要是项目建设从设计到施工全由受援方负责实施。三是“共建”，是指支援方和受援方共同承担项目实施和资金筹措。据调研，目前“交钥匙”是对口援疆主要的方式，而这种模式使得当地的企业与工人很难参与。再者，新疆大型水利工程和交通大通道建设滞后，工程性缺水问题突出，铁路、公路、机场密度分别仅为全国平均水平的30.8%、22.6%和45.7%，水利和交通仍是严重制约新疆经济社会发展的主要瓶颈。其次，在新疆现有十大重点产业中，新疆传统的优势能源产业仍然是产业经济发展的主导和核心，非石油工业发展占据了50%以上，但总体看除去能源产业外，其他产业发展不足。最后，从援疆过程看，部分援建项目或企业的生产要求工作人员具有专业技术，但是新疆尤其是南疆地区，少数民族劳动力受教育程度和技术水平相对较低，就造成了一些援疆项目倾向于在内地招募技术人员和工人，吸纳当地劳动力就业作用有限，当地民众分享援建的机会和从援疆中获益较少。从决策模式来看，决策模式更多是采用新疆当地政府和受援双方共同协商，很少倾听基层民众代表，特别是少数民族干部、群众代表、宗教人士的意见，一些基础民生工程，特别是安居项目、改造维修项目如若简单地采用“一刀切”模式，很可能破坏传统少数民族传统社区原有功能，破坏原有社会发展基础。

　　（四）援疆建设法律制度缺失，保障机制不健全。

　　现有援疆工作机制实施自治区、地州市、援疆指挥部单一封闭的工作运行体制，集决策、监督与执行于一体。资金运行监督评估与使用机制不健全，缺乏独立的第三方机构监督，“裁判员”与“运动员”兼任一身，难以发挥监督与制约作用。对口援疆政策规范性的行政文件多，相关的法律少，缺乏针对新疆地区资源开发利用与保护、发展与生态环境治理、社会急需的人才培养、民族特色文化保护与继承发展、社会治理等方面的法律规范。 

　　（五）经济社会的现代化呈强劲趋势，人的现代化发展缓慢。

　　新疆2016年发展报告指出，新疆劳动力供给总量持续增加，劳动者技能素质与岗位需求不适应，农村富裕劳动力转移困难，双语教育和职业教育覆盖面不足。从整体看，新疆劳动力虽然丰富，但受教育程度不高，人才结构不合理，特别是高层次领军型人才缺乏，社会急需的专业技术人才短缺，教师队伍师资不足，人才“孔雀东南飞”现象流失严重。据调研，新疆现在需要少数民族语翻译人员8000多人，而现在仅有700多人，在教师队伍中仅乌鲁木齐就缺乏1300多名艺术类的教师。

　　三、精准援助新疆要处理好几种关系

　　在今后对口援疆中，必须直视现存问题精准发力，实施精准援疆，不断发挥“竹杆理论”（能否打到枣取决于竹杆的长短而不是数量）优势，通过对口支援集中力量促进特色优势产业、产品发展，带动其他产业、产品发展，不断积累资本，最终解决“木桶理论”（木桶盛水量的多少取决于最短一块木板的高度）问题，促使新疆经济社会全面发展。 

　　（一）处理好经济发展与社会发展之间的关系。

　　对口援疆推进建设发展的同时，必须重视和加强新疆社会治理和边疆治理，加强对周边地区彼此之间的交流合作。根据新疆民族社会地区经济发展阶段、民族文化遗产保护和民族文化传承的实际情况进行治理，尊重少数民族风俗习惯、民族心理情感、民族礼节仪式、宗教信仰等，促进各民族交流交往交融，巩固发展民族团结，促进宗教和睦和谐。不断完善新疆地区的治理体系，实现党和政府的领导与多元主体参与公共事务决策的统一、管理和服务的统一、常规管理与应急管理的统一，重点加强社会建设与治理，切实解决各民族关心的就业问题、医疗问题、教育问题、收入问题等民生问题，不断提升政府的公共治理能力和社会的自治能力。

　　（二）处理好政府主导与充分发挥市场作用之间的关系。

　　要区分不同领域，明确哪些领域应该由政府发挥主导作用，哪些领域应该由市场发挥主导作用，使政府和市场主体能在各自擅长的领域发挥关键作用。政府应该将主要精力投入到那些市场主体进入不了、不愿意进入，但对新疆经济社会发展却具有基础性、先导性的公共事业领域。在一些对改善民生和提升社会竞争力具有基础性影响的重要公共物品供应方面，应该适当引入市场、社会主体参与，以增加供应量并优化这类物品的供应结构，同时处理好在这些领域中政府、企业和其他主体之间的利益分配关系。其规划、协调工作应该由政府主导，以确保有限资源能够用到最急迫的领域，同时确保相关物品消费过程中的定价合理。在那些市场主体进入积极性非常高的领域，政府应该尽可能避免直接介入，而是承担制定并执行规则、协调关系、裁决争端、提供公共服务等管理职能，在为市场主体进入提供良好条件的同时，确保市场主体在这些领域的活动不会对新疆经济社会发展造成伤害。

　　（三）处理好带动发展与利用比较优势发展之间的关系。

　　新疆是一个物产丰富的地区，能源有石油、天然气等，有着丰富的农产品，更有丰富的太阳能、风能，因此需要坚持因地制宜原则，把这些资源优势转化为经济增长的动力，创造出具有民族特色的好品牌，提高在国内外市场的占有率。利用特色优势产业、产品带动其他产业、产品发展，利用优势资本的积累，带动产业结构的发展，充分利用新疆自然资源的要素禀赋，发挥生产要素的比较优势，转化为经济增长动力，创造出具有民族特色的品牌。注重新疆内涵发展，加大人力资本投资，增强人力资本存量。由政府主导的援疆工程应立足解决新疆本地人就业为主要目标，优先发展基础性劳动密集型企业，创办适合于当地少数民族特别是维吾尔族就业的中小型企业，采取“政府组织、企业订单”模式，保障人们尤其是年轻人的顺利就业，坚持10至20年时间，就可以提高新疆贫困地区特别是南疆地区的隐性失业问题，从根本上解决新疆人才不足的问题。成立对口支援新疆建设发展咨询委员会，充分发挥专家咨询智囊作用，为精准援疆提供智力支持和“观念援疆”。

　　（四）处理好对口支援建设与自生发展之间的关系。

　　在保持“新疆效率”“新疆速度”的同时，下一步要加强建设“新疆能力”。对口援疆的各类建设必须要和新疆的生产要素禀赋结构、自生能力相一致，少采用“交钥匙”的方式，多采用新疆企业参与的“交支票”、“共建”模式，吸引当地企业参与，提高当地企业自生发展能力。对口支援并不等于是对新疆自治区自治权的削弱，相反要进一步用好、用足、用活自治权，把握原则，因地制宜，灵活运用好人事管理、经济管理、财政税收和社会事业管理自治权。按照生产要素的比较优势，提高建设项目的自我积累能力，优先发展劳动密集型产业，解决当地民众就业，不断提高经济发展的资本积累。立足新疆区域经济发展实际，重点完善农牧业、科技教育、基础公共物品供给、环境保护和基层政权建设，突出解决制约新疆区域经济发展的瓶颈和短板。

　　（五）处理好整体推进与重点发展之间的关系。

　　坚持“民生优先、民生先动”原则，坚持就业惠民、教育惠民、医疗惠民、社保惠民、医疗惠民、扶贫惠民、兴边惠民等，重点从住房建设、生活设施、老龄服务、就业再就业、人才培养、社会保障、子女入学、法律援助、双语教育、精神文化需求等方面来解决人民迫切需要改善的问题。真正让老百姓理解对口支援的真正目的和意义，真正让老百姓参与到对口支援项目中来，真正倾听和汲取老百姓心声、意见，真正让老百姓在支援建设过程中和建设完成后实际运行中得到实惠，不断提高居民的政治意识、参与意识、市场意识、公民意识和公共精神。进一步优化天山北坡经济带，重点支持南疆三地州发展，积极解决南疆地区贫困问题，逐步缩小新疆区域内南北发展的差距问题。坚持稳疆兴疆、兴边富农目标，公共资源特别是财政资源要向基层一线、向南疆地区和艰苦边远地区、向困难群众倾斜，促进新疆均衡和谐发展。在地方政府党政领导班子中，援疆干部要占有一定的比例，给予他们实职实权，充分发挥作用。

　　（六）处理好投入发展与实际收益评估之间的关系。

　　完善援疆省市与新疆深化发展联动机制和专一的资金使用、项目执行的监督督查机制，引进第三方资金评估监督与运行机制。不断完善项目的评估考核机制，成立建立专门的专家评价组，构建和实施专门的评估指标体系，优化援建项目详细的实施细则。通过政策实际收益的评估，确定对口支援的优先顺序和比例，根据情况变化对政策做出继续、调整或终止的决定。建议制定《国家对口援疆法》《促进新疆可持续发展法》，从对口支援法律、发展战略与规划、成立机构和运行、建立财政约束机制、制定支援项目和实施方式与评估监督、探索支援方式、完善长效发展机制等方面进行制度约束和创新，明确双方的责任、权力、义务，为对口援疆工作创造良好条件。